地方本科院校轉型發展的制度安排與路徑選擇

杜馳

摘 要 為促進地方本科院校轉型發展，我國選擇了由教育部進行引導調節的制度安排，以及借鑒歐陸國家應用技術大學辦學模式這一具體路徑。但是德、法等歐陸國家應用技術大學的成功辦學，有其特殊的文化背景、社會結構、公共政策制度安排與路徑選擇。對其參考借鑒需基于我國自身的社會文化及政治、經濟背景進行全面考慮，進行整體的制度設計與政策安排，進而正確引導我國地方本科院校的順利轉型。

關鍵詞 地方本科院校；轉型發展；制度安排；路徑選擇；德國應用技術大學；法國大學校

中圖分類號 G649.21 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）04-0013-06

一、背景

20世紀90年代后期以來，伴隨我國高等教育大眾化進程的迅速推進，大批地方本科院校得以設立。據統計，2012年全國1171所普通本科院校中，非“211”院校為1055所，占90.1%，而在非“211”院校中1999年以來新建地方本科院校為647所，占全國普通本科院校數量的55.3%。由于各種原因，這類院校發展目前面臨諸多困難，據教育部2012年畢業生就業率統計結果排名，地方新建本科院校在被統計的六類院校中排名倒數第一[1]。教育部部長袁貴仁為此指出，“地方本科院校轉型發展是高等教育領域繼管理體制改革和擴招之后又一次深刻的變革，意義更為深遠，任務也更為艱巨。教育部將出臺關于引導地方本科高校轉型發展的指導意見，引導一批本科高校在辦學思路、模式、方法上向應用技術大學轉變”[2]。為此，無論是從公共政策的醞釀實施還是高等教育的辦學實踐來看，推動地方本科院校轉型發展已經成為當前乃至今后一段時期我國高等教育改革的一項重大議題。

從實踐層面看，在教育部的直接支持下，2013年，35所地方本科院校發起成立了“應用技術大學聯盟”，其宗旨被確立為“探索中國特色應用技術大學辦學模式和人才培養模式，推動地方高校轉型發展，增強地方高校服務區域經濟社會的能力，為建立現代職業教育體系服務”；同年底，中國教育科學研究院所發布《地方本科院校轉型發展研究報告》指出，“在我國現行高等教育體系中，研究型大學和高職（專科）院校定位相對明確，而地方普通高校作為夾心層，定位常有‘高不成、低不就的困惑，其中，尤以地方新建本科院校為典型。因此，推動這類學校向應用技術類高校轉型，將極大推動我國高等教育結構的優化，有利于我國現代職業教育體系的構建”。2014年，國務院印發的《關于加快發展現代職業教育的決定》中進一步明確，“要從現有的本科高校劃出一部分，推動它們逐步地、更多地培養應用型人才、技術技能型人才，以推動一批本科高校轉型發展”。

可以看出，地方本科院校改革的總體思路是向應用技術類高校轉型，目的在于優化我國高等教育結構，促進職業教育體系的完善。從路徑選擇看，現有研究及實踐層面對歐洲大陸國家應用技術大學的辦學成效非常推崇，如中國教育科學研究院在報告中認為，“歐洲的應用技術大學為我國地方本科院校轉型提供了很好的示范”。但是，對于這樣的認識需要進一步進行深入思考以避免走入誤區。歐洲大陸國家高等教育系統普遍依循綜合大學與應用技術大學兩條軌道發展，不同民族國家高等教育系統的建構在各自的教育理念引導下，沿用了不同的路徑， 順應了社會發展的現代化趨向，其建立深深植根于自身社會經濟與文化土壤，并與社會結構高度融合，具備鮮明的民族特色。各個民族國家的制度安排與發展路徑并不一致，本文以德、法兩個歐洲大陸主要工業強國為例進行比較分析，以期為正確引導我國地方本科院校轉型發展提供有益借鑒。

二、德國的情形

（一）理性主義傳統與教育平等理念

理性主義在德國具有悠久的傳統，并深深植根于德意志民族文化，康德“把一切都擺在理性的天平上加以批判”[3]的闡述形象概括了這種民族特性。19世紀初，“研究與教學”相結合的洪堡理想在柏林大學的貫徹亦是理性主義高揚的產物，這不僅使德國成為現代大學制度的發祥地，而且深刻影響了世界高等教育的走向。理性主義在智識領域的體現是對學術文化的執著探究，其運用的基本準則是“平等”——不僅在學術探究中表現為“師生之間攜手共同開拓理智的疆界”[4]，而且作為學術事業高級保護力量的高等教育機構被視為學術共同體，反映在高等教育系統的結構方面，是不同部分之間以及同一部分內部的平衡發展，無明顯的高低差異之分。

按照弗朗斯·F·范富格特的歸納，“德國高等教育不論州別，長期以來是建立在全國性的平等（Equality）和等值（Equivalence）基礎之上的，關于完全中學畢業考試的協調機制以及關于考試規定的參照系等，保證了高等教育機構、學位等方面的平等和等值。高校及其課程在質量方面也被認為是等值的。德國高等教育表現出的惟一差別，似乎是大學（Universitaten）和專門學校（Allgemeine Fachhochschule）兩者之間的差別，這種差別與質量無關，而與被賦予的不同角色有關”[5]。也就是說，不僅歷史久遠的傳統大學內部，而且傳統大學與相對晚近的應用技術大學（專門學校）之間，各類院校都沒有明顯的地位高低與等級差別。由于傳統大學內部沒有精英大學與普通大學的清晰區分，而從事職業技能教育的應用科技大學與傳統大學具有同等價值，所以類似“精英大學—普通大學—應用科技大學（高職院校）”式的院校金字塔等級結構與德國的社會文化土壤極不適應，德國側重于傳統學術的綜合大學與側重于職業技能教育的應用技術大學這兩條軌道，是協同發展、地位無高低差異的平行軌道。

（二）自然法哲學傳統與公共政策制度安排

由于德國法哲學具有自然法傳統，其形成于康德、完善于黑格爾的哲學體系，雖然不易于理解和傳播，但對后世德國法哲學和德意志民族的形成和發展，起到了不可估量的作用，至今仍閃耀著不朽的理性光芒。為此，通過明確的成文法典作為準則來規范社會各領域的自然規則在現代公共政策領域亦得到體現。在德國的現代化轉型進程中，為應對經濟社會發展對應用型技能人才的迫切需求，其大學系統堅持傳統的學術理念未對此作出積極回應，這導致應用技術教育沒有納入到傳統大學之內，而是由政府遵從學術發展及技能教育的不同自然規律，在傳統大學軌道之外，創辦另外的新型高等教育機構——應用技術大學來擔負技能教育的重任，這樣的公共政策通過國家以法典的形式得以確立。

20世紀中期，《聯邦德國各州統一專門學校的協定》首次確立了應用技術大學的法律地位。此后，《職業教育促進法》《企業基本法》《青年勞動保護法》等一系列法律陸續頒布實施，這些法律從職業教育的學制設置、人才培養模式、辦學經費渠道、管理制度、職業資格及文憑頒發、社會福利及就業保障等方面，進行了全面系統的制度設計。如在雙元制人才培養模式中，對企業參與人才培養的責任，學生職業技能培訓過程中應支付的補貼與收入，學生職業技能資格獲取后的待遇等問題，都有非常細致的規定。此外，通過《高等教育總綱法》明確規定綜合大學與應用技術大學具有同等法律地位——公團法人，同時修改《州高校法》，在應用技術大學亦設立“學士—碩士—博士”三級學位，以體現應用技術大學與傳統大學文憑具有等值地位，進而在制度上為兩條軌道之間的貫通與人員流動搭建起順暢的橋梁。

（三）與地方產業高度融合的學校及專業布局

盡管德國高等教育行政體制傾向于由各州負責的分權制，但在舉辦應用技術大學時，聯邦政府仍會與各州形成框架性協議，以優化各州高等教育資源配置，建立與區域產業結構相匹配的應用技術教育系統，其典型特征是學校布局及專業設置與地方產業高度融合。如在大眾汽車公司總部所在地沃爾夫斯堡，就設立有布倫瑞克·沃爾芬比特應用技術大學分校，主要開設汽車設計、車輛工程、機械制造、動力工程等汽車產業相關專業；巴斯夫公司所在地巴登-符騰堡州設立有曼海姆應用技術大學，該校的專業設置圍繞生物化學、生物醫學、化學制藥、化工工藝、環保技術這一完整的產業鏈而展開。

在區域特色鮮明、與地方產業高度融合的辦學空間布局下，企業一方面受政府法律的約束，另一方面出于自身對高素質技能人才的實際需求，會真正融入到技術型人才的培養中去，不僅主動參與人才培養模式的設計，而且會提供大量實訓基地與工作平臺、委派資深技術員工充當專業課程及實訓課程教師，將技能人才的培養納入到自身長遠發展規劃中去，實現人才培養的校企深度融合。在經費投入方面亦有分工保證，由企業依據法律規定支付學生在整個培訓期間的學徒津貼和實訓教師工資，聯邦政府對企業予以稅收方面的減免；聯邦政府與州政府則在人員經費與校舍建筑經費方面各自承擔相應的責任。

三、法國的情形

（一）國家功利主義與教育結構塑造

法國是整個歐洲乃至世界大學教育的主要發祥地，以巴黎大學為代表的教師型大學曾經是12世紀初期最早大學的基本類型之一。但在法國的現代化轉型進程中，受國家功利主義的制約和影響，其高等教育發展選擇了一條迥異于德國的演進路徑，體現了法國高等教育體制內在慣性與社會政治、經濟、文化變遷的多重作用。與和風細雨式的社會改良不同，1789年爆發的資產階級大革命是暴風驟雨式的社會斷裂與劇變，此間，資產階級國民議會以國家功利主義為旨歸，于1793年頒布了激進而徹底的“達魯法案”——將當時的22所舊大學全部予以關閉，代之以由政府部門設置的各類高等專門學校（又稱“大學?！保?，其學科領域廣泛分布于軍事、工程、水利、采礦、建筑、醫學等應用技術領域，如巴黎高等礦業學校、巴黎高等路橋學校、國立綜合理工學校、巴黎高等師范學校、貢比涅工藝學校、里昂高等商業學校等“大學校”均是當初創辦或改造的，發展至今已聞名于世。大學校的出現，不僅標志著法國近代高等應用技術教育的開始，而且完全打破了數百年來傳統大學占據法國高等教育壟斷地位的格局。盡管拿破侖執政后通過“帝國大學制”恢復了傳統大學，并經過20世紀以來的不斷改進與完善，法國雙軌制高等教育系統仍然體現出鮮明的民族特色。

法國雙軌制高等教育系統的顯著特點是兩條軌道的高低差別，反映了國家功利主義教育價值觀對高等教育系統的塑造——高等教育系統極其重視應用技術人才的培養，并與國家利益緊密相連。為此，在其雙軌制高等教育系統中，高等專門學校（“大學校”，意為大學中的大學）辦學聲譽遠遠超過綜合大學，是高等教育系統的精英部分，而大學系統的地位反而屈居于高等專門學校之下。具體來看，綜合大學不僅是缺乏篩選性的大眾型高等教育機構，任何人只要獲得高中畢業會考文憑（BAC）都可以注冊入讀大學，而且科研職能很大部分從大學遷移到了國家科研中心，表現為嚴重的研究漂移。綜合大學之間不存在正式排名，沒有明顯優劣之分，其教學領域非常廣泛，包括法律、經濟與管理、人文與社會科學、文學與語言、藝術等方面。高等專門學校則提供高水準的應用技術教育，不僅入學篩選嚴格，而且淘汰率高，是科技、工程、技術和行政領域高層次人才的主要培養基地。所培養的畢業生深得社會認可，如剛畢業于大學校的工程師，年薪一般即可達3～3.5萬歐元，而持有博士學位的年輕大學講師年薪則不到2萬歐元[6]。

（二）獨具特色的工程師文憑認證制度

作為歐洲主要工業強國，法國在空間探測、生物化學、新材料、醫療等諸多工程技術領域均居于世界領先地位，這與相關領域所培養的大批能夠解決復雜工程問題并極具創新精神的高素質技術人才密切相關，其獨具特色、完備嚴格的工程師文憑認證制度在人才培養中發揮了不可替代的作用。法國的工程師文憑設置廣泛涵蓋了應用技術領域，是在學位文憑之外由國家頒發的職業技能資格文憑，得到社會高度認可，有極高的價值。

法國的大學?；緦W制為5年，校方通過候選人的中學會考成績與申請材料擇優錄取，被選拔的學生在2年預科班學習后參加國家統一考試，通過者可獲得高級技術員文憑和科技高等職業文憑，并進入下一階段后續3年的學習。第一階段完成后的篩選性很強，能夠順利進入到第二階段學習的學生比例不超過高等教育在學人數的15%。學生在繼續學習3年后如能順利畢業，則在獲得碩士學位文憑的同時，授予工程師文憑，前者由各個學校授予，后者由國家認證頒發。此外，為確保大學校在應用技術人才培養方面的質量，各大學校均需定期接受法國工程師認證委員會（CIT）的質量評價，評估不達標者會被通報并要求改進，但是由于人才培養的高質量及對自身辦學聲譽的珍視，這種狀況極少出現。

（三）中央政府及自治團體的雙向監控

法國的高等教育行政傾向于中央政府集權管理，由于大學校辦學多側重于特定的工程技術領域，且以公立為主，所以有聲望的大學校一般都隸屬于中央政府相關部門，接受其直接監管。如教育部、工業部、農業部、國防部等中央部門分別有國立巴黎高等師范學校、國立高等理工學校、國立高等農業工程學校、國立圣西爾軍事?？茖W校等一大批聲譽卓絕的大學校。中央政府相關部門在辦學經費、人員配備、基地建設、與產業界的協調等領域能夠給予相關大學校諸多強有力的支持，同時，也能夠從宏觀層面對大學校的辦學質量及特色進行引導、監控和調節。

此外，為避免政府機構監督可能帶來的官僚化弊端，大學校亦繼承了歐洲大學的行業自治傳統。如法國大學校協會（CGE）、巴黎高等科技工程師大學校聯盟（ParisTech）等都是具有很強影響力的專業自治團體。前者目前擁有200多個成員學校，包括國立高等郵電學校、中央工藝制造學校等聲名顯赫的大學校。該協會在保障工程技術教育的專業標準、促進校際協作與創新、人才培養質量同行評估、引導專業優化布局等領域發揮了重要作用；后者則由數量較少但極具盛名的工程師大學校組成，其成員均堅持小而精的辦學理念，規模最大的在校生為3500名，規模最小的僅為250名。該聯盟設有戰略方向、教育、研究、國際事務、公共關系等5個委員會，成員由各學校及實業界代表擔任，在夯實辦學標準、加強校際聯盟及與實業界的協作方面，發揮著關鍵作用。聯盟成員學校辦學的最大特點是與實業界的深度融合，企業在參與教學、向學校贈送或出借教學用生產設備、以簽訂合同或技術轉讓方式聯合承擔科研任務、提供各類實習機會等方面成效顯著，學生培養時間有一半是在知名企業的扎實技能訓練中完成的。

四、比較與借鑒

德、法等歐洲大陸工業強國雙軌制下應用技術類大學的成功，為我國地方本科院校轉型發展提供了很好的參考與借鑒。但是，在為地方本科院校轉型發展進行制度安排與路徑選擇時，必須基于我國自身的社會文化及政治、經濟背景進行綜合考慮，簡單移植借鑒其實效難以彰顯。從比較的視角看，我國與德、法等歐陸國家存在以下本質區別。

（一）缺乏一以貫之且植根于民族社會文化心理的辦學理念

德、法等歐陸國家雙軌制高等教育體制下應用技術類大學的辦學，離不開以民族文化傳統為核心所建構的高等教育理念的引導，其高等教育系統的塑造，是在現代化進程中對高等教育系統繼承創新，通過公共政策的不斷調適使高等教育系統契合于社會結構的長期的自組織過程。德、法兩國基于各自不同的文化傳承與社會心理，選擇了迥異的公共政策制度安排與發展路徑，塑造了不同的高等教育結構，其模式與英倫三島以及北美亦大相徑庭，體現了濃郁的民族社會文化背景，但其應用技術教育都取得了斐然成效。

我國高等教育缺乏一以貫之且植根于民族社會文化心理的辦學理念。早自晚清京師大學堂初創時，管學大臣孫家鼐在《議復開京師大學堂折》中即奏明：“今中國京師創大學堂，自應以中學為主，西學為輔；中學為體，西學為用”[7]，可見京師大學堂實質上并不是一所指向學術探究的真正意義上的大學；民國時期，一大批具有留美經歷的自由主義知識分子的崛起，為中國建立起帶有濃厚美國特色的高等教育體系發揮了積極作用。但是內憂外患、極度動蕩的社會格局使當時的高等教育理念難以真正得到培植守護；建國后，開始以前蘇聯為模版，將原來的高等教育系統徹底打亂重建，建立起與高度集權的計劃經濟體制相對應的高等教育辦學體制；改革開放以后，模仿前蘇聯所構建的高等教育辦學體制被停止，轉而再次學習北美高等教育體制；目前，為應對為數眾多的地方本科院校尤其是新建院校所面臨的極大困境，期望推動這類院校轉型發展以完善職業技術教育體系，又有學習歐洲大陸國家應用技術大學辦學模式的明顯趨向。辦學理念的搖擺與模糊不清，是民族文化傳承缺失的現實反映。這種狀況下塑造的高等教育系統，文化自信與精神自省明顯不足，所推行的改革往往彷徨四顧，缺乏內在邏輯與靈魂，以所謂“力促”、“推動”等方式急邃展開的借鑒與改革，其政策實效需要理性的反思。

（二）高等教育系統存在結構性缺陷

德、法等國在清晰的辦學理念引導下，所構建的高等教育系統在繼承自身既有傳統的基礎上，充分順應民族國家現代化進程中的社會結構變遷，高等教育系統極為重視自身結構與社會結構的契合與匹配，在其傳統大學與應用技術大學這兩條軌道之間，后者相對前者的地位是持平甚至更高的。為此，所培養的應用技術型人才與社會的階層結構與職業結構彼此適應，因為這類人才為社會所認可，在促進畢業生的社會正向流動方面效果顯著，反過來又會進一步強化應用技術大學的人才質量意識，從而引導教育結構與社會結構形成良性循環與互動。

我國高等教育系統目前存在結構性缺陷，教育被不恰當地賦予了過強的篩選功能，類似不能讓孩子輸在起跑線上的強化競爭思想，一路延伸到高等教育階段。為此，高等教育系統順著一條混雜不清的軌道被塑造為典型的金字塔等級結構，學生按照高考分數的高低篩選為不同等級并被招錄進入相應層次的院校。這樣的高等教育結構存在兩方面嚴重問題：一是大學系統等級森嚴，地方本科院校尤其是新建院校居于大學系統的底端；二是大學教育與高等職業技術教育沒有明顯分化為兩條并行發展的軌道，現有的高職高專混含在統一的高等教育系統內部，從生源篩選及社會地位看，均位于系統的最底部。為此，所培養的職業技能人才，在適應社會職業結構和階層結構以及促進畢業生社會正向流動等方面，都差強人意。這種負面效應會通過逆向反饋進一步拉低職業技能教育的水平與社會認可度。

（三）未能建立起全面系統的公共政策框架體系

德、法等歐洲大陸國家，政府的施政思路均具有明顯的公共福利主義傾向，促進國民福利最大化是施政的基本原則。其文化、教育、就業、衛生、社會保障等公共事務領域，圍繞這一原則形成了全面且完備的公共政策框架體系。在這樣的公共政策約束下，高等教育部門作為社會結構的一個組成部分，與其他部門有良好的兼容耦合效應。如在確保教育經費增長方面，德國近10年來，教育經費的增長超出經濟增長的3～4倍，目前，德國的教育經費已超出國防經費的3倍多。為確保投入，其聯邦政府計劃到2015年將教育經費占GDP的比重進一步提升至7%[8]；在勞動力市場的統一方面，法國大學校畢業的學生無體制內外的明顯差異。據《經濟學家》統計，法國現政府中3/4的技術決策人員、200強企業中60%的技術高管和各類企業中大部分工程技術骨干均畢業于工程師大學校。

我國目前未能建立起全面系統的公共政策框架體系，教育部門與其他公共部門不相協調的脫耦現象比較嚴重。僅以教育經費投入而言，增長幅度多年來遠落后于經濟增長速度，直至2012年財政性教育經費才首次達到占GDP比重不應低于4%的政策規定。而目前以省級政府為主統籌舉辦本地區高等教育的教育行政體制，使廣泛分布于中西部欠發達省區的新建本科院校，尤其是地處非中心城市的院校，在現有財政稅收體制沒有徹底改善的狀況下，根本無法解決轉型過程中的巨額經費短缺。再從勞動力市場來看，體制內外甚至體制之內的分割非常明顯，有研究表明，“進入民營企業就業的畢業生，勞動合同簽訂及保險金購買不規范的比例較體制內高出近20%”[9]，此外，體制內外用工所謂的干部身份和工人身份亦存在顯著差異。就職業技能人才的流向而言，相當部分理應面向民營企業，但是目前的勞動力市場分割，使國有經濟尤其是大型壟斷國有企業成為畢業生的理想選擇，而民營企業卻受到冷遇。類似問題，需要財政、教育、人事、勞動與社會保障、立法等部門進行全面系統的總體考慮，以構建完備協調的公共政策框架體系。

五、結語

歐陸國家應用技術大學辦學的成功，有其特殊的文化背景、社會結構、公共政策制度安排與路徑選擇。而為應對地方本科院校辦學所面臨的巨大困難，在制度安排上由教育部進行引導調節，在具體路徑上借鑒歐洲大陸國家應用技術大學的辦學模式，以期推動地方院校轉型發展，完善高等職業教育體系的改革思路，依然存在不足與欠缺。

就我國現實情況來看，全面系統的公共政策制度安排不是教育部門權能范圍所能充分實現的，這需要國家從整體上進行綜合協調，以實現公共部門之間的政策耦合。就教育系統的結構塑造而言，在目前大學系統內“985”高校、“211”高校、一般本科院校等金字塔式等級結構不可能被拉平的情況下，構建與這一系統真正平行發展的清晰的職業技術教育系統尤其重要，如果僅僅是地方本科院校轉換一下人才培養模式，但是社會地位及辦學分野沒有明顯的結構性重塑，其實際效果會大打折扣。為此，厘清高等教育理念，改進經費撥付制度、完善就業保障制度、統一勞動力市場體系、開放社會階層結構與職業結構等方面的協同推進是順利轉型的題中應有之意。

參 考 文 獻

[1]應用技術大學聯盟.地方本科院校轉型發展實踐與政策研究報告[R].2013.

[2]袁貴仁.深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化——在2014年全國教育工作會議上的講話[R].2014.

[3]朱尚可.在理性的天平上告別二十世紀[J].書屋，2007（11）：4-8.

[4][美]伯頓·克拉克.探究的場所——現代大學的科研與研究生教育[M].王承緒，等，譯.杭州：浙江教育出版社，2001：82.

[5][荷蘭]弗朗斯·F·范富格特.國際高等教育政策比較研究[M].王承緒，等譯.杭州：浙江教育出版社，2001：192.

[6]李建.法國高等工程師學院教育特色初探[J].黑龍江教育（高教研究與評估），2010（8）：44-46.

[7]孫家鼐.議復開京師大學堂折[M]//朱有獻.中國近代學制史料（第一輯下）.上海：華東師范大學出版社，1983：624.

[8]德國聯邦統計局.德國科研與教育經費占GDP約10%[EB/OL].（2011-06-27）[2014-08-11].http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/m/201106/20110607620079.html.

[9]謝奉軍.中國科學技術協會調研宣傳部課題——大學畢業生起薪調查報告[R].2011.

System Arrangement and Route Choice of Transformation and Development of Local Undergraduate Colleges

Du Chi

Abstract To promote the transformation and development of local undergraduate colleges， China adopted the system arrangement that guided and regulated mainly by the Ministry of Education and took example for German and French college-running mode of applied technology university. However， the success in this aspect of main European continent countries such as Germany and France is due to their specific cultural background， social structure， public policy system arrangement and route choice. Taking example for them， it is necessary to， based on the thoroughly consideration of the surroundings of social culture， politics and economics of China， conduct system design and policy arrangement on the whole and guide the transformation of local undergraduate colleges smoothly.

Key words local undergraduate colleges； development and transformation； system arrangement； route choice； German applied technology university； French Grandes Ecoles

Author Du Chi， associate professor of School of Economics and Management of Nanchang University of Aviation Technology（Nanchang 330063）