藏族群眾行使參與權對創新藏區社會治理模式的作用和啟示

黃微 周良艷

[摘要]社會治理模式和行使參與權具有相互包含關系，創新社會治理模式在一定意義上就是保障人民行使參與權。隨著藏區經濟的繁榮和互聯網等現代通訊技術在藏區的普及，民族政策和民族區域自治制度的實施面臨著更多的新情況和新問題，也要在社會治理模式上有所創新。隨著藏區的不斷發展，藏族群眾的公民意識、參與權意識大大提升，并通過一些具體實踐行使了參與權，這是藏區創新社會治理模式需要面對的重要因素。丹巴縣藏族群眾行使參與權對丹巴縣創新社會治理模式起到了積極作用，不僅使社會治理多元主體得到豐富，也為創新藏區社會治理的互動機制、激發活力機制、合作協商機制、公開透明機制和法治機制提供了運作的動力、契機、條件和資源，體現了行使參與權與創新社會治理模式之間具有良性互動效應。

[關鍵詞]藏族群眾;參與權;社會治理模式;包含;互動

中圖分類號：C957文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2015）04-0085-06

基金項目：四川省社科基金“藏族群眾的公共參與權與創新藏區社會治理模式實證研究——以四川省甘孜藏族自治州丹巴縣為樣本”（項目編號：SC13B071）;西南民族大學研究生學位點建設項目（項目編號：2014XWD-S0301）

作者簡介：黃微（1959-），女，西南民族大學法學院教授，碩士研究生導師，主要從事憲法與行政法、法社會學的教學與科研工作;四川 成都610041周良艷（1976-），女，甘孜藏區自治州丹巴縣環保局局長，主要從事環境保護管理工作。四川 丹巴626300

黨的十八屆三中全會《決定》把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革總目標的一個構成，其著眼于“維護最廣大人民根本利益、最大限度增加和諧因素、增強社會發展活力”而提出的創新社會治理體制的新理念，成為藏區治理實現創新發展的重大機遇。

一、創新社會治理模式與行使參與權具有相互包含的關系

新時代下提出的社會治理模式概念，較之于社會管理的傳統模式是有顯著區別的，首先，二者的主體構成不同。社會管理的主體主要由各級黨委和政府及其職能部門構成，主體單一，距離群眾較遠;社會治理鼓勵和支持各種主體的參與，強調更好地發揮社會力量的作用，除了各級黨委和政府及其職能部門外，企事業單位、社會組織、公民都是社會治理的重要主體，因此，主體具有多元性，根植于群眾之中;其二，二者在主體的關系上不同。社會管理把領導和群眾的關系變成了管理和被管理的關系，二者之間的沖突性更明顯，而合作性更欠缺，社會治理凸顯的是治理主體之間平等性和合作性關系，強調彼此的合作協商關系;其三，二者在具體實現人民意志的路徑上不同。社會管理是以政府長官的管理意志代表人民意志，往往非主觀性地表現出人治的特性，而社會治理則以各種方式匯集社會各種主體的意見，最大程度地體現人民的內涵和外延，法治成為保障人民意志得以實現的根本路徑。其四，二者的運行方式不同。社會管理的運行方式強調政府對社會的管理，在具體實踐中，這種管理演變為政府及其相關部門對社會其他主體的防范與管控，并從縱橫兩方向編織了一張嚴密的行政管理之網，在這張網里，政府是管理者，而群眾是被管理者，政府以政治運動和和行政命令方式對社會組織和社會成員進行全面管控，而社會治理強調多元主體之間的合作，曾經那種對社會事務的命令式的管理控制方式被社會多元主體之間的協商和協作所豐富，社會成員的社會政治權利受到尊重，社會成員的權能意識受到鼓勵和激發，利益相關方能夠參與到社會決策之中，主張社會成員在社會治理過程中擁有發言權和影響力進而盡可能地實現社會自治，作為執法主體的政府及其各個部門，必須在公開與透明、善治和法治的軌道上行使其權力;其五，在公共服務的內容和途徑方面，社會管理模式下的社會公共服務由政府決策、選擇并供給，民眾是被動的受體，其活力與創造力常常被忽視，而社會治理強調由社會成員主動表達訴求，自主提出或者選擇所需要的服務項目，社會組織成為實施服務項目的主要和基本的途徑，在此過程中，政府所發揮的作用是對由社會成員選擇的公共服務項目提供合法的各種資助，社會成員和社會組織由單純且被動地享受社會服務的對象轉化為服務事項和內容之需求的表達者、項目的選擇者和服務的供給者;其六，在化解社會矛盾方面，社會管理是政府中心主義或者政府本位主義，往往造成政府和社會群眾在某些情況下處于對立，而社會治理模式則強調在市場規則和法律制度上形成社會本位和個人權利本位的平衡機制，使政府、市場、社會三者的沖突轉化為彼此的合作與互補。

具有上述特性的社會治理模式包含著參與權必須得以實現的本質要求，人民的參與權得不到行使，則社會治理模式就如同無水之源，無本之木。社會治理模式的任何一個特性都包含著行使參與權的需要，沒有人民行使參與權，治理主體多元化就是一句空話;沒有人民行使參與權，協商與合作就缺乏對象;沒有人民行使參與權，治理的法治機制難以建立，沒有人民行使參與權，任何治理機制的創新都會枯竭，因此，從某種意義上講，只有保障了人民行使參與權，社會治理模式的創新才有可能性，創新社會治理模式的核心就是要建構保障人民行使參與權的機制。

二、藏區創新社會治理模式需要重視藏族群眾行使參與權的要求

藏區社會治理一直是我國國家結構形式制度發展的一個重大主題。對少數民族聚居區域的社會治理，我國一貫堅持民族區域自治的基本制度。我國的民族政策以及民族區域自治制度實施以來取得了豐碩的成果，保障了我國這樣一個多民族國家的統一、和諧、穩定與發展。隨著藏區經濟的繁榮、對外交往的不斷開放、聯網等現代通訊技術在藏區的普及，民族政策和民族區域自治制度的實施面臨著更多的新情況和新問題，因此，創新社會治理模式也是藏區治理所必須的。

藏區創新社會治理模式一方面要在黨的十八大和民族工作會議的精神與原則的指引下進行，另一方面還要面對藏區改革開放后藏區群眾權利意識發展對創新社會治理模式的要求。

黨的十八大以來，中央對邊疆治理做出了一系列重要的指示，特別是2013年3月習近平總書記提出的“治國必治邊，治邊先穩藏”的重要戰略思想指導下，中央在西藏、新疆治理方面做出一系列重大戰略性決。在2014年9月28日至29日召開的第六屆中央民族工作會議，在建設各民族共有精神家園的主題下，再次強調了民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題的正確道路，要堅持統一和自治相結合、民族因素和區域因素相結合，把憲法和民族區域自治法的規定落實好，進而從各個方面部署了新時期的民族工作，進一步強調了要搞好民族團結、支持民族地區加快經濟社會發展，加強基礎設施、扶貧開發、城鎮化和生態建設，優勢資源開發好、利用好，推動產業結構上水平，加快發展服務業，推進基本公共服務均等化、物質方面的問題要解決好，精神方面的問題也要解決好，同時也要求要調動廣大干部群眾的積極性，激發市場活力和全社會創新創造熱情;發揮民族地區特殊優勢，加大各方面支持力度，提高自我發展能力，不斷釋放民族地區發展潛力。黨的十八大以來關于治理藏區的戰略部署，以及第六屆中央民族工作會議精神，為藏區創新藏區治理模式指明了方向。

在改革開放的引領下，藏區選擇了一條將政治、經濟、文化、社會、生態予以全面和系統地統籌兼顧的“五位一體”發展道路，并凸顯普遍與特殊相結合的發展機制。一方面，藏區和著整個國家的步伐，以完善社會主義市場經濟為改革目標尋求開放和發展，另一方面，藏區充分兼顧新時期工作的特殊性而制定符合藏族藏區社會文化情況的相關政策，積極將農牧業的生產經營權予以下放，采取免征農業稅等重大措施減輕藏族農牧民的負擔;一方面融入全國統一的市場發展體系、打造現代工業體系和走新型城鎮化道路的改革浪潮中，另一方面，加大開放力度，大力發展邊境貿易，增加藏區經濟發展的各種機會，因此，藏區的經濟水平、民生改善、公共服務等已經走上了與全國共同快速發展的軌道。同時，藏區還因其國家一系列優惠政策，其發展更具有顯著的快速性，從曾經的農奴制社會躍進了社會主義市場經濟的現代化時代，形成了經濟社會發展的跨越式發展，各項事業發生了翻天覆地的變化。城鄉基礎設施、公路、農牧民健康狀況大幅提高，新型農牧民合作醫療、衛生資源、扶貧開發力度加大，社會保障制度基本建立，各族群眾的生產、生活都得到了根本性的改變、經濟社會不斷取得輝煌的成果，以人為本，大力發展科學教育事業，努力完善社會保障體系，藏族傳統的優秀文化與現代文明的新思想、新文化結合，為西藏民俗文化增添了新的風采。不斷提高的公共文化服務水平，不斷深化的環境保護與生態文明建設，使藏族群眾在通向現代生活方式的道路上闊步前進。在藏區，即便是鄉村都在相當程度上普及了智能手機，騎摩托車放牧，開大汽車跑運輸，自駕小轎車做生意，在藏區已是一種普遍的景象。公共服務的快速提升，使藏區的新農村建設上了一個新臺階，縣縣通柏油路、縣鄉通公路，廣播、電視進農家，電影、書屋進村寨，互聯網絡進鄉村，手機上網，都使藏族群眾與外界發生了深刻廣泛的交流;牧民定居點的建設逐漸使散居的藏區牧民以村為單位聚居一處，廣大牧民千百年來形成的逐水草而居的習俗以及傳統的游牧文化，已經形成了與現代鄉村文化產生對接的物質基礎;寺廟也在通路、通電、通水、通信、通廣播電視的建設中，得到了現代文明的浸潤，僧尼學法用法在藏區也成為一種新的寺廟管理內容。

存在決定意識，藏區的物質條件和經濟條件的根本改善，無疑開拓了藏族群眾的眼界、視野，曾經生活在高山深處的藏族群眾走進了城市，帶回去了現代社會的價值觀和權利觀，加速了藏族群眾思想觀念的轉變，其公民意識和權利意識顯著提升，其中，由于藏族群眾在選舉權和被選舉權，民族區域自治權、村民自治權得到廣泛實現的基礎上，其政治權利意識也迅速提升，曾經對那些幾乎完全無知的領域展示在自己面前時的抗拒或者盲從、跟從和服從的狀態，轉向了反思、總結、自覺關注并試圖創造的狀態，加之互聯網在藏區的普及，藏族群眾與外界的聯系也日趨深入，使私人生活在更為廣泛的程度上被公共生活所影響，藏族群眾盼望獲得更多縣委縣政府具體執行中央、國家政策的信息，希望有機會對政府計劃和公共決策發表自己的意見，希望在自身的努力下，改變自己常常處于接受幫助和扶助的被動性，同時，他們還要求自己獲取政府決策的信息的途徑、方式以及自己向政府提意見、提建議的權利得到法律的保障，于此，行使參與權漸成藏族群眾的一大期待乃至一種行動，并成為影響藏區創新社會治理模式的一個因素，是藏區創新社會治理模式需要積極重視的。

三、丹巴縣藏族群眾行使參與權對丹巴縣政府創新社會治理模式的作用

丹巴縣位于四川甘孜藏族自治州境內，藏族人民群眾占多數，較之于其他藏區，丹巴縣的藏族群眾具有光榮的革命傳統，對于國家統一和民族區域自治具有極高的認同感和自豪感，近幾年來，丹巴縣的藏族群眾在丹巴縣經濟發展的潮流中行使參與權的具體實踐，下列幾個典型事例表明了藏族群眾行使參與權為丹巴縣創政府創新治理模式起到了顯著的推動作用①

公民的參與權 “是人民參與國家意思之形成，并由此而取得對國家之請求權，此種請求權與積極之身份或地位即自由權不同，并非請求國家權力之不行使或排除國家權力之侵害，而是‘請求國家承認能為國家活動之權利?！睆倪@個意義上講，公民以各種方式和途徑向國家機關表達意見或者提出自己的訴求，都可以理解為是在行使參與權，而丹巴縣藏族群眾在此意義上行使參與權的表現，往往和丹巴縣政府的管理工作有著密切的聯系。

（一）丹巴藏族群眾行使參與權豐富了丹巴縣創新社會治理模式的主體

社會治理是建筑在多元主體通過協商協作方式實現對社會事務的合作管理，倡導的是社會自治和公眾參與，社會成員擁有對治理的內容、方式和程序的發言權和影響力，因此，創新藏區治理模式一方面要更好、更廣泛地培養民族干部，讓干部發揮更多更大作用的同時，還要深入理解治理主體的多元化發展的意義和特點.

改革開放之后的藏區社會結構在階層性、民族性和宗教性等方面都發生了很多變化，形成了群眾訴求的來源和內容的廣泛性與多元性。藏區在市場化、工業化、城鎮化的發展潮流中，社會資源配置的機制發生了深刻的變化，在此影響下增加了個人社會流動的自獲因素，藏族群眾的階層出現了新的分化。很多藏族群眾的身份具有多重性特點，他們既保持著藏族群眾的主要身份，又兼具了農民工、個體勞動者、個體工商業者，或宗教、醫藥、文化、藝術等知識分子的身份，他們的利益訴求范圍和多元化的特點凸顯，且因其活動空間和時間上的遠程性、網絡性和流動性，其訴求的表達急需拓展，他們要求政府具有更多、更快、更直接的通道，以便他們向政府表達各種訴求、意見。這樣的訴求，成為丹巴縣創新治理模式的新突破點。為此，丹巴縣除了加強健全傳統的信訪機制外，增加了互聯網的利用機制，在政府網站中建構“公眾參與”通道和溝通平臺，敞開接納和吸收藏族民眾訴求、意見和建議的通道，使丹巴縣藏族群眾無論身在何地，都能夠參與到丹巴縣社會治理創新活動之中，客觀上起到了推動丹巴縣朝著創新社會治理模式主體多元化方向的發展。

（二）丹巴藏族群眾行使參與權是丹巴縣政府創新藏區社會治理機制的動力

藏族群眾行使參與權使丹巴縣政府在促進經濟建設與發展方面進行治理模式創新獲得了更為充分的動力，其創新形成的新機制，使藏族群眾的主體性活力得到了釋放、熱情得到了激發，自我發展能力得到了提升，同時，政府與藏族群眾之間更容易達成共識、形成合力，進而加快了丹巴縣經濟建設發展的步伐，這一點在開發甲居藏寨旅游項目的過程中表現突出。

甲居藏寨由丹巴縣聶呷鄉的三個藏族群眾聚集村構成，早在2005年《中國國家地理》舉辦的“選美中國”活動就榮登“中國最美麗的鄉村”榜首。藏寨中的藏式民居坐落在高山叢林之中，其民居的建筑風格充分體現了嘉絨藏族的民俗風情和文化底蘊，房屋的木質構架部分和屋檐上的紅色與白色墻體或原色墻體交相輝映，整個建筑物外形猶如虔誠的佛教徒盤腿正襟危坐頌經姿態，在優美的自然景觀的懷抱之中，兩廂融為一體，演繹出了 “藏區童話世界”，成為“康巴風情名片”。丹巴縣政府致力于將甲居藏寨這個優良的旅游資源打造成優秀的旅游項目已經多年，但由于民族聚居區的旅游資源的特殊性，開發建設遇到一些問題，例如，藏寨居民的房屋的私產性和藏寨的民俗文化、聚居區環境等旅游資源的公共性之間等矛盾，使開發建設極具復雜性，需要充分的智識支撐和共識維系。然而，在2012年之前，實施甲居藏寨旅游開發建設項目基本是政府主導下的少數村民參與，村民參與的占比不到10%，其原因在于一些因其傳統觀念的固化或者家庭、文化、能力限制而難以招攬和接待游客的家庭和村民，此外，甲居藏寨景區門票收入由鄉政府收取后用于償還修建公路的貸款，在經濟利益上與村民們無關，所以，相當部分的村民認為發展旅游業只是政府和村里少數有家庭接待能力的村民的事情。由于甲居藏寨客觀存在的景觀對外界的吸引，進入藏寨游客不斷增加，藏寨里的村民們或多或少地受其影響，其眼界和觀念開始發生很大的變化，他們逐漸意識到，甲居藏寨旅游資源是三個村落所在的地理環境、藏族人居文化和自然風光共同構成的，但長期只有少數人獲得了旅游項目帶來的經濟利益，但因游客所致的交通阻礙，污染物增多，卻給整個藏寨居民的生活造成了影響，村子里面的傳統文化也遭遇扭曲、鄰里關系也出現了一些緊張狀態，并產生了希望改變這種狀況的訴求。如何實現自己的訴求，甲居藏寨的藏族村民們利用丹巴縣擬將甲居藏寨打造成4A級景區的實施規劃，通過行使參與權獲得了機會和條件。

村民們通過村委會向鄉政府提出要參與到新一輪開發建設甲居藏寨的開發建設之中。

村民們還向村委會積極反映他們對于藏寨旅游資源的收益的分配、道路建設、旅游接待模式以及環境保護等問題的想法與建議。

村委會成員代表村民們，積極、主動、自覺地與縣政府、鄉政府聯系和溝通，建議政府建議引進更多資金和技術，科學地開發建設藏寨旅游項目。多數村民主動自覺地開發自身的家庭接待資源和能力。

這些參與的積極性和具體作為，促使丹巴縣政府向著創新旅游資源開發和建設的新模式轉變，具體表現為：

首先，在建設主體多元化的機制上創新?？h政府積極利用村委會的積極性，通過村委會加大向村民宣傳進一步開發甲居藏寨旅游項目的價值，調動并發揮村民的主體性，動員更多藏族村民參與到新一輪的開發建設之中，以此提升村民和政府關于進一步開發藏寨旅游資源的共識。

其次，在開發建設的機制上創新。針對村民們關于吸納資金和技術的要求，開拓性引進了實力雄厚的旅游開發建設企業，形成政府搭橋、企業和村民合作的開發模式。在此模式下，政府、村民和企業之間，構建了村民以房屋出資、企業以技術和資金出資、政府以管理出力相互間取長補短，優勢互補，各盡所能的合作機制，其開發建設呈良性發展。

同時，在維護良好合作關系的手段上創新。為了保障各方利益的，村民、企業以及政府，正在醞釀通過簽署合同確定各方權利、義務和責任。其間村委會積極尋求和開發建設企業進行協商的渠道，并主動草擬了與開發建設商的合作合同，以此充分表達三個村落的藏族群眾關于如何開發甲居藏寨旅游產品種類、如何提升產品的品質以及合作雙方之間的利益分配機制等方面的意見，曾經因其利益得不到滿足而不愿參與開發建設的村民，也在主動改造自己的房屋，以便供游客旅游居住。

藏族群眾的參與訴求，為政府創新地啟動政府、企業和村民的合作開發建設旅游項目的機制起到了決定性的動力作用。

（三）丹巴縣藏族群眾行使參與權促進丹巴縣政府創新化解社會矛盾的機制

丹巴縣擁有豐富的水利資源，開發水利資源成為丹巴縣經濟發展的重要支柱，丹巴縣境內的多條河流上都在攔水筑壩修建水電站。水電開發對河流及其周邊環境的改造是大規模的，建設期間，河道水流減少、塵土飛揚，經常性的爆破使山體滑坡頻發，造成交通堵塞、噪聲污染和空氣污染，加之建設周期長，給當地藏族村民的生產和生活造成了不便，藏族村民意見多，尤其涉及到補償問題的矛盾較為公開突出。如何化解這些矛盾，即成為政府關心的重大問題，也是藏族村民自己利益攸關的重大問題。為此，藏族村民依然表現出參與化解矛盾的各種參與權行使的特征：

其一，藏族村民們積極了解了水電開發的利益機制，因而意識到國家規定的拆遷補償金額不足以彌補他們受到的損害，并強烈要求提高補償金。

其二，藏族村民基于自己掌握的信息，不斷地向政府反映意見，并采取聚集親友和鄰里進行群體性表達。

在藏族村民們的各種參與行為的促使下，為了解決拆遷補償中的矛盾，丹巴縣政府和各級鄉政府創新性地設置了一個有藏族村民參與的利益補償協商機制。具體而言，就是把藏族村民引進到和開發建設單位進行直接的協商，藏族村民成為協議一方主體，與建設開發方形成互動關系，將原來僅僅按照國家規定直接對利益相關的藏族村民發放補償金改為由利益相關的藏族村民提出訴求，由補償人和被補償人進行協商談判，達成一致后，根據協議的約定進行補償。在此機制下，縣政府、鄉政府積極組織藏族村民參與到政府和開發單位進行的談判和協商中，盡可能地避免僅由政府或者開發建設單位單方面機械地適用國家補償規定而忽視當地藏族村民的實際情況，從而引發矛盾沖突的現象發生。在協商的過程中，藏族村民有機會表達自己對項目建設的意見，他們針對項目給藏族村民帶來的生活生產等困難而提出了超過國家制度性規定的利益補償標準的要求，且有機會闡述其自己理解的理由和依據，而政府和建設單位則有機會充分聽取藏族村民的意見，雙方在傾聽和深入細致的溝通中得以交流，促進了建設單位對超過國家政策規定的補償標準等利益訴求的理解，并以協議的方式確定了滿足藏族村民希望的補償要求的金額，有效地兼顧了國家利益、集體利益和個人利益，一些一觸即發的劇烈沖突在協商過程中得以化解，實現了開發建設的穩定、順利和高效運行。

關于如何解決因爆破震動給村民房屋造成危害的矛盾，也形成了一種新機制。水電建設除了占地拆遷的問題，再一個突出問題是建設過程因爆破等形成的損害，對這種損害，國家也要進行賠償，但是損害的程度決定了賠償金額的多少，認定損害的程度則成為引發矛盾的關鍵。村民們還要求由他們自己直接和建設單位協商，且藏族村民們主張按照他們自己確定的損害程度進行補償，且確定的損害狀況僅為口頭描述，難以成為補償的合法有效依據，然而合法有效的取證方式的技術性很強，藏族村民自己無法進行，故而，丹巴縣政府一方面協調藏族村民參與到政府與開發建設商的協商談判之中，另一方面積極引入第三方進行評估，即邀請一些有評估資質的機構組織中的專家評估損害后果，形成合理合法的損害賠償依據，維護了藏族村民的合法權益，藏族村民和水電建設在此問題上的矛盾得到有效化解。

把第三方主體引入到矛盾雙方的協商談判之中，再一次創新了社會治理的機制，體現了社會治理模式所倡導的協商、法治、公開、透明等精神，這是基于藏族群眾參與維護自身利益而促使丹巴縣政府在創新社會治理模式上有所作為的又一個成功范例。

綜上所述，丹巴縣藏族群眾行使參與權，為社會治理模式中互動機制創新、激發社會多元主體活力機制創新、合作協商機制創新、公開透明機制創新和法治機制創新等提供了運作的動力、契機、條件和資源，也為處理各種復雜社會矛盾和社會問題需要加強政府與群眾交往、交流和交融提供了主觀上和客觀上的環境與條件，藏族群眾的差異性被尊重，多樣性被包容，有效維護了藏區的穩定、和諧與發展。藏族群眾行使參與權對創新藏區社會治理模式起到了積極的作用，這些有代表性的事例給我們的啟示是，行使參與權和創新社會治理模式具有充分的良性互動效應，行使參與權是創新社會治理模式的積極因素。

注釋：

①創新社會治理模式是一項系統工程，涉及到立法、執法、司法和法律監督等各個環節。但由于本文主要討論的是丹巴縣一級政府創新社會治理模式問題，故對丹巴藏族群眾行使參與權所形成的影響的描述，僅限于對政府基于執法權限內的工作層面。