中國—東盟減貧合作：特點及深化路徑

鞠海龍　邵先成

〔提 要〕 東盟部分國家存在不同程度的貧困，農業人口的貧困、高失業率、貧富差距大是相對集中的問題，基礎設施不完善、科技及教育水平落后是致貧的主要原因。中國—東盟減貧合作一直側重于基礎設施建設和農業發展等方面。與美日相比，中國的減貧項目不附帶任何政治、經濟條件，推動了受援國的減貧和經濟發展。但與此同時，中國的減貧項目主要通過政府推進，在直接惠及受援國民眾方面略顯不足。面向未來，“一帶一路”倡議必將為中國—東盟減貧合作帶來更大的發展空間，應充分發揮亞投行、絲路基金及“中國—東盟自由貿易區”等多種機制在減貧合作中的作用，加強對直接惠及貧困民眾和社會團體的項目的投入。

〔關 鍵 詞〕中國—東盟減貧合作、周邊外交、“一帶一路”

〔作者簡介〕鞠海龍，暨南大學國際關系學院教授、中國南海研究協同

創新中心客座教授

邵先成，暨南大學國際關系學院2013級博士研究生

〔中圖分類號〕D822.333

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2015）4期0026-14

新世紀以來，中國對東盟國家開展了一系列減貧國際合作項目，取得了有目共睹的成績。面向未來，“一帶一路”倡議將進一步深化中國—東盟減貧合作，為東盟部分國家的貧困群體帶去福音。

一、東盟部分國家貧困的狀況與原因

在東盟十國中，柬埔寨、老撾、緬甸、菲律賓、越南、印度尼西亞等國經濟發展水平較低。這些國家建設起步普遍較晚，或多或少都有國內政治動蕩、政治腐敗的經歷，多數存在基礎設施不完善、農業生產技術落后、教育水平較低等致貧因素。其中，農業人口的貧困、高失業率以及較大的貧富差距是這些國家貧困狀況的直觀體現。

（一）貧困的現狀

東盟各國的經濟發展水平極不平衡。統計數據顯示，文萊、新加坡、馬來西亞的人均國民生產總值（GDP）在2012年都超過了10000美元，泰國也達到了5391美元。根據世界銀行2008年確定的每人每天消費1.25美元的國際貧困線標準，新加坡、文萊、馬來西亞在2012年已經沒有貧困人口，泰國的貧困人口比例也只有0.04%。因此，在東盟的減貧國際合作中，基本不涉及新加坡、文萊、馬來西亞和泰國。但柬埔寨、老撾、越南、菲律賓、印尼、緬甸的貧困狀況卻極為堪憂。根據數據統計以及國際貧困線標準，2012年，柬埔寨人均GDP為977美元，貧困率為28%；老撾人均GDP為1394美元，貧困率為31%；越南人均GDP為1596美元，貧困率為14%；菲律賓人均GDP為2565美元，貧困率為23%；印尼人均GDP為3578美元，貧困率為16%。緬甸人均GDP為861美元，在東盟十國中最低，貧困狀況也最為突出。

農業不發達和農業人口的貧困是東盟部分國家的重要特點之一。以2011年東盟國家的人口統計為例，老撾的農業人口約為459.1萬人，占總人口比重為71.90%；柬埔寨約為926.3萬人，占總人口比重為63.79%；越南約為5526.4萬人，占總人口比重為62.91%；緬甸約為3208.8萬人，占總人口比重為53.14%；印尼約為9017.6萬人，占總人口比重為37.26%；菲律賓約為3127.4萬人，占總人口比重為32.64%。龐大的農業人口基數背后是低下的人均日GDP。2011年，越南農業人口的人均日GDP為0.99美元，柬埔寨為1.07美元，老撾為1.44美元，緬甸為1.69美元，菲律賓為2.26美元，印尼為3.29美元。顯然，農民是東盟國家貧困人口比較集中的群體。

城市化、工業化是東盟國家經濟發展的必經之路。在此過程中，失業和貧富分化往往不可避免。東盟最落后國家的貧困突出地表現為農業人口的貧困，而經歷著城市化和工業化的國家則面臨著失業率升高或貧富分化嚴重的問題。國際社會一般以7%為失業率警戒線。以2013年為例，菲律賓的失業率為7.3%，印尼為6%，緬甸為3.5%，越南為1.9%，老撾為1.4%，柬埔寨為0.3%。經濟發展相對不錯的菲律賓和印尼的失業率已超過或臨近警戒值。基尼系數是國際社會用來綜合考察居民內部收入分配差異狀況的一個重要指標，基尼系數越大收入分配越不平均，國際上通常把0.4作為貧富差距的警戒線。以2008年為例，柬埔寨的基尼系數為0.379，印尼為0.350，老撾為0.367，越南為0.434，菲律賓為0.464。較高的失業率和基尼系數顯示，經濟發展不一定能夠為東盟國家貧困人口帶來直接紅利。

（二）貧困的原因

從發展的角度考察，東盟部分國家的貧困狀況主要是與其基礎設施、科技和教育水平以及國內政治環境等因素有關。

在經濟發展過程中，東盟部分國家面臨的最急迫的問題是缺乏各類基礎設施。僅以與經濟發展密切相關的交通為例，柬埔寨鐵路總長僅655公里，且是分別建于1931年和1960年的兩條處于癱瘓狀態的鐵路。老撾全國只有3.5公里的鐵路且沒有高速公路。菲律賓號稱21.6萬公里的公路中有60%為鄉村土路，1200公里鐵路中可運營的僅400多公里。

技術和資金短缺嚴重制約了東盟部分國家的農業發展，導致農業產量低下。柬埔寨由于多年戰亂及政府財政匱乏，其農田水利等基礎設施落后，農業仍處于粗放式、廣種薄收的落后局面。老撾農業基礎設施不完善，缺乏必要的農業發展資本，抗自然災害能力弱，農產品產量波動性較大，其單位面積產量在東南亞國家中最低。緬甸缺乏完善的農作物良種繁育和推廣體系，新品種繁育緩慢，而且農業生產投入嚴重不足，農業基礎設施發展滯緩，且化肥、農藥的需求缺口非常大。

教育水平落后使東盟部分國家無法發揮人力資源優勢。由于教育財政預算嚴重不足，東盟部分國家只有小學入學率有一定保證，中學入學率和大學入學率都相當低。柬埔寨2011年的小學凈入學率為95.2%，中學凈入學率為27.6%；老撾2012年的小學凈入學率為95.2%，中學凈入學率為34.7%；緬甸2012年的小學凈入學率為84.6%，中學凈入學率為47.5%。相對發達的菲律賓2011的小學凈入學率為89.9%，中學凈入學率為60.9%；印尼2012年的小學凈入學率為92.5%，中學凈入學率為70.8%；越南2011年的小學凈入學率為95.3%，2008年的中學凈入學率為83.1%。雖然越南的中學凈入學率在上述國家中是最高的，但越南大學以上學歷的人數只占勞動力總數的2.3%。

戰亂、內部政治斗爭和腐敗導致部分東盟國家經濟發展緩慢。越南、柬埔寨、老撾、緬甸在過去幾十年均曾面臨著戰亂或內部政治斗爭。戰亂導致生產停止甚至倒退，而內斗則使領導層無法將精力放在經濟發展上，政策變幻無常。菲律賓、印尼曾因內部政治斗爭和腐敗發展緩慢，近年已大有改觀。

從東盟部分國家貧困的狀況及相關原因可以看出，東盟國家中最需要國際減貧援助的是柬埔寨、緬甸、老撾三國，其次是菲律賓、越南、印尼。就減貧項目而言，最亟需的項目是以交通、能源為主的基礎設施建設，以及與農業有關的技術與資金支持。

二、中國與東盟減貧合作的重點與平臺

中國對東盟的減貧國際合作主要集中在柬埔寨、老撾兩國，重點支持的領域主要是基礎設施建設。中國是柬埔寨官方發展援助的主要捐助國之一。2000—2009年，中國對柬埔寨的官方援助合計4.65億美元，占柬埔寨所有援助的7%。其中，僅2009年一年的援助就達1.147億美元。中國對老撾的減貧合作主要是基礎設施援建，援建工程包括宏挲火電站，南檻2、南檻3水電站，230千伏欣合—朗勃拉邦輸變電線路工程，塞坎曼2水電站等。按照項目設計預期，這些電力項目的完成不僅會大大緩解老撾國內供電不足的問題，而且還將產生良好的經濟和社會效益。

農業人口是東盟欠發達國家貧困的主體，也是中國參與東盟減貧國際合作的主要對象。1996—2002年，中國政府先后無償幫助柬埔寨各省農村打水井1000口，解決了25萬農村居民的飲水問題。2002年，中國同東盟簽署了《農業合作諒解備忘錄》，將雜交水稻種植、水產養殖、生物工藝、農場產品和機械等方面列為中國與東盟在農業科技方面長期合作的重點。此后，中國不但先后舉辦了幾十個技術培訓班，為東盟國家培養了一批農業科技人才，而且還實施了“中國—東盟糧食綜合生產能力提升計劃”、“中國—東盟農村發展推進計劃”，幫助東盟部分國家的農業發展。

為了推動減貧國際合作，中國于2007年開始組織召開“中國—東盟社會發展與減貧年度論壇”，以及一系列有針對性的減貧研修班、合作論壇或研討會。其中主要的有2011年舉辦的“中國—東盟農村扶貧政策與實踐研修班”，“中國—東盟旅游促進減貧研討會”，和2013、2014年在南寧舉辦的“老撾發展與減貧官員研修班”等。

在亞洲開發銀行下設立的中國減貧與區域合作基金是中國與東盟減貧國際合作的主要資金平臺之一。該基金于2005年成立，由中國出資，中國與亞洲開發銀行共同推進，其宗旨是支持亞洲開發銀行在亞太地區發展中國家的減貧、區域合作和知識共享。其后，中國先后出資4000萬美元用于支持發展中國家的減貧與發展，相關項目中有27個項目重點支持東盟或東盟成員國。

此外，中國還通過“亞洲減債計劃”和無償援助等方式直接支持東盟部分國家。2002—2010年間，中國先后多次做出免除柬埔寨所有到期債務，免除老撾到期無息貸款債務，免除緬甸到期無息貸款債務等決定。中國的減債行動減輕了大湄公河次區域經濟落后國家的債務負擔。2015年，中國將向東盟欠發達國家提供30億元人民幣無償援助，主要用于支持中南半島國家的減貧合作。

三、中美日參與東盟減貧合作的差異

除了中國之外，美國、日本、澳大利亞、英國、印度等國也是東盟減貧國際合作的參與國。其中，美國和日本從20世紀50年代起就開始參與東盟減貧。早在1957年，美國就通過聯合國“湄公河下游調查協調委員會”參與東盟減貧。越南戰爭結束后，美國仍然通過國際機構和跨國公司在該地區發揮影響。奧巴馬政府宣布“重返亞洲”后，對東盟減貧合作表現出濃厚的興趣。2009年7月，美國國務卿希拉里·克林頓同湄公河流域國家召開首屆“美國-湄公河下游國家部長會議”，提出《湄公河下游倡議》，旨在促進柬埔寨、老撾、泰國和越南之間在衛生、環境、教育和基礎設施方面的整體合作和能力建設。其后，美國在衛生領域投入了超過1.4億美元，在環境領域投入了6900多萬美元，在基礎設施領域投入了900多萬美元。

日本早期對東盟國家的減貧合作與其恢復和東南亞國家外交關系，促進日本的經濟發展，以及提升日本的地區影響力的戰略目標有關。這一期間，日本一方面希望通過經濟外交，改善與東盟各國的政治關系；另一方面也通過與東南亞國家建立結構性經濟相互依賴關系奠定了東亞經濟“頭雁”的地位。進入21世紀，日本參與東盟減貧合作的工作發展迅速。2000年，日本在亞洲開發銀行設立日本扶貧基金，開始對經濟發展水平較低的成員國提供減貧項目。2000—2014年間，日本扶貧基金先后對菲律賓、緬甸、柬埔寨、印尼、越南、老撾等國提供了大量的減貧資金。其中，對菲律賓撥款金額達4080萬美元，緬甸2800萬美元，柬埔寨2244萬美元，印尼1745萬美元，越南1653萬美元，老撾1136萬美元。

從項目傾向角度考察，日本扶貧基金對東盟國家的項目撥款主要流向醫療衛生和農業、資源領域。以2004—2014年的項目撥款流向為例，日本基金投入醫療衛生及社會保障項目為13個，農業和自然資源9個，多領域項目6個，教育和金融領域5個項目，其余領域各1個。

2009年，日本倡議建立了“日本-湄公河峰會”，并承諾向湄公河下游國家提供5000億日元的政府開發援助，用于經濟發展、環境保護、基礎設施、民生改善等一攬子援助計劃。2012年，日本又宣布提供6000億日元，用于支持湄公河下游地區的發展。2013年底舉行日本—東盟特別峰會期間，日本還分別向越、緬、老三國提供了960億日元、630億日元和104億日元的政府開發援助。

中國與美日等國在參與東盟減貧合作上存在諸多不同。其中，比較顯著的差異主要體現在項目選擇和政治附加條件兩個方面。在項目選擇上，中國側重于道路、橋梁、發電廠等大型基礎設施建設。美國和日本則側重于醫療衛生、環境保護、水資源管理、教育等方面。在附加條件方面，美國和日本國的援助常與人權、政治改革、經濟改革、環境等政治條件相關，而中國則從不附加政治條件。

中國的減貧合作側重受援國的長遠利益和基礎工作。項目選擇重在道路、橋梁、發電廠等大型基礎設施建設。這些項目一般是在受援國倡議規劃中具有關鍵性的作用，對當地減貧具有基礎性作用。例如，柬埔寨的優質稻米因貯存能力和后期加工能力不足一直無法實現高經濟附加值。2014年，中國進出口銀行向柬埔寨提供3億美元的貸款，用于提升稻米貯存和后期加工能力。同年，中國還幫助柬埔寨修建了11條道路和4座大橋。這些基礎設施建設為柬埔寨農業經濟的發展提供了長遠支持。

與中國不同，美國、日本參與東盟減貧合作多立足于發達國家的標準，強調環境保護、資源管理、醫療衛生、教育等領域。例如，美國與東盟減貧合作最新的項目文件——《湄公河下游倡議》就包含了“降低亞洲森林內的廢氣排量”項目（Lowering Emissions in Asias Forest）、“《湄公河下游倡議》特殊用途英語計劃”項目（Lower Mekong Initiative English for Specific Purposes Program）等。日本的減貧政策與其對外政策密切相關。根據撥付對象的投入額度，日本扶貧基金支付金額最多的國家是相對發達的菲律賓，而像老撾、柬埔寨等嚴重貧困的國家則只有菲律賓的一半不到。

由于美國和日本主要立足于發達國家的標準實施減貧計劃，因此各類減貧項目的政治附加條件也相對復雜。這與中國不附加任何政治條件的減貧援助形成鮮明對比。對此，受援國的評估報告曾明確指出：中國從未像其他援助國一樣因為柬埔寨的人權、腐敗、或者政治改革等問題而減少對柬埔寨的支持。中國的援助基本是基于柬埔寨的需求，而且不附加任何限制性條件。與中國相反，美國、日本等國在參與東盟減貧時常常在提供援助時附加各類政治條件。2008年緬甸曾以干涉內政為由拒絕了美國300萬美元經濟援助的計劃。2014年，美國國務院再次宣稱幫助緬甸“建設民主機制的能力以及一個參與政務的公民社會，提倡人權并增強法治”是美國援助緬甸的重點之一。

除了對受援國附加政治條件外，美國還以發達國家的環保標準影響和壓制其他援助國的減貧項目。以湄公河流域的水電站建設為例，2009 年以來，美國以解決水危機和應對氣候變化的名義開始干預該項目的進展。2012 年 7 月，美國向湄公河委員會提供100萬美元的援助，專門用于研究湄公河上游水電站項目對湄公河生態環境的影響。2013年7月，美國國務卿克里公開以湄公河開展的基礎設施建設應該獲得所有相關國家的同意為由反對中國在湄公河上游建設水壩的規劃。其后，美國官員又以大規模的水電站建設將嚴重破壞湄公河的漁業和食品安全，損害民眾生活和水資源的供給等理由大肆宣揚中國“大壩威脅論”，這種旨在激起受援國對中國不滿和疑慮的做法是一種帶有明顯政治色彩的行為。

減貧合作的社會政治效益既體現在對受援國的實際幫助上，也體現在受援國民眾和社會團體對援助項目的理解和反應。對于東盟大多數發展中國家而言，貧困（尤其是與人類生存權直接相關的赤貧）是減貧最需關注的內容。柬埔寨、老撾、緬甸等東盟國家的貧困大多屬于這一類。從受援國獲益的角度考察，中國側重于農業、基礎設施建設的減貧項目對東盟部分國家的幫扶意義更大，民眾雖然短期收益不明顯，但是長期受益的效果更好。

“倉廩實而知禮節”。從人類社會發展的一般規律考察，一個國家從貧困走向發展，再到發達不僅需要相當長的時間，而且需要經歷經濟發展—社會發展—政治發展的漸進過程。從這個角度理解問題，對貧困國家提出高層次的政治文明的要求是違反人類社會發展的一般規律的。美國、日本在向東盟國家提供減貧援助時附加政治條件，尤其是將發達國家的人權標準，甚至發達國家都無法杜絕的腐敗問題與減貧項目掛鉤等做法顯然是強人所難或別有用心。

民眾與社會團體的反應是政府受益之外檢驗減貧社會政治效益的另一個重要指標。雖然在政府層面，中國的減貧援助相對于美國和日本擁有明顯的優勢，但是在民眾和社會團體層面美國和日本減貧政策優勢卻相對明顯。例如，中國對東盟減貧合作的主要項目是基礎設施，主要的合作對象和受益對象都是當事國的政府，民眾雖然也會受益，但是直接效應不明顯。因此，中國東盟減貧項目存在基層連接不足的問題。以中國在柬埔寨援助的國家7號公路為例，道路基礎設施的建設并未實現通過創造當地就業機會減少貧困的預期。

與中國的項目效應不同，美國和日本的項目選擇和實施過程會更直接地與當地民眾接軌。例如，日本扶貧基金在2012年為菲律賓提供的三個減貧項目——貧困地區兒童早期教育、住房、農業——均通過與受益人直接面對面的方式加以實施。美國國務院2014年總結對緬甸減貧合作的報告詳細闡述的對孕產婦和新生兒的醫護服務、社區供水系統等項目均為直接與民眾相關的項目。美國和日本直接針對東盟民眾提供的減貧援助使當地民眾可以直接感受到來自它們的幫助，項目的推進對國家形象的推廣也有更直接、正面的作用。

四、深化中國—東盟減貧合作的思路

國際減貧合作是中國周邊外交的重要內容，也是中國加強與周邊國家政治、經濟、社會關系的重要舉措。面向未來，中國“一帶一路”倡議在推動中國與東盟國家關系發展的同時，也將為中國—東盟減貧國際合作帶來新的機遇。將減貧合作納入“一帶一路”倡議不僅需要高效把握新時期的戰略機遇，繼續發揚我國既有政策的優勢，也要彌補以往政策的不足。基于此，中國與東盟國家減貧國際合作要考慮增加和強化如下工作。

（一）在亞投行和絲路基金中設立減貧優先項目

“一帶一路”建設的優先領域之一是基礎設施互聯互通。中國發起成立的亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金為中國與東盟國家的國際減貧合作奠定了堅實的資金基礎。當前，制約東盟部分國家發展的一個重要原因是基礎設施過于落后。而建設資金不足又是導致基礎設施落后的直接原因。如果中國在亞投行和絲路基金中設立減貧優先項目，使相關資金使用向減貧相關項目傾斜，則有助于解決東盟部分國家基礎設施建設資金匱乏的問題，為東盟部分貧困國家的發展帶來福音。

（二）建設中國—東盟減貧合作教育培訓綜合平臺

人口素質是一個國家經濟發展的基礎，也是東盟部分國家最終脫貧的最根本動力。針對東盟部分國家中學、大學入學率偏低的情況，中國可以實施有針對性的教育與培訓減貧計劃。教育計劃主要致力于基礎教育，以提高東盟部分國家普遍的教育水平。培訓計劃則針對東盟部分國家的經濟發展狀況和產業發展的具體情況，創設專門的技術培訓機構，以提高勞動人口的技能，增加普通民眾的就業能力。

（三）重視民生工程，加強基層人文交流

中國傳統的減貧合作主要通過與受援國政府的合作開展。這種合作在實踐過程中存在經濟效益大、社會效益小、政治效益容易被社會效益抵消的不足。面向未來，中國的減貧合作應借鑒美國、日本以參與東盟減貧合作拓展社會政治效益的思路，在堅持不附加政治條件的前提下，加大對民生項目的投入和相關項目的正向宣傳。

（四）進一步發揮中國—東盟自由貿易區效能

中國—東盟自由貿易區現階段主要以商品貿易為主。中國與東盟國家間還存在貿易不平衡現象，特別是在與東盟欠發達國家的貿易中，中國都是處于順差地位。目前，中國正在積極推動打造中國—東盟自貿區升級版，可參照東盟部分國家的經濟發展指標，降低敏感產品和服務的關稅與非關稅壁壘，進一步降低或取消相互投資的準入門檻，加快人流、物流、資金流、信息流區內無障礙流通，為東盟國家創造出新的發展空間，從而惠及廣大貧困群體。

“一帶一路”倡議的重點之一在于創造一個與周邊國家共同發展的合作框架和平臺。中國與東盟國家的減貧合作就是這一共同發展戰略的有益組成部分。過去幾十年，中國對東盟部分國家的減貧合作支持了東盟部分國家的發展。面向未來，減貧合作將在“一帶一路”倡議框架下，為中國與東盟國家關系的更進一步發展奠定更加扎實的基礎。

【完稿日期：2015-7-1】

【責任編輯：吳劭杰】