中國—東盟海洋合作：進程、動因和前景

〔提 要〕中國—東盟海洋合作發展呈現三大走向，從次級層次的合作向以戰略性合作為重點方向發展，合作領域和項目由分散走向集聚，合作方式在多邊和雙邊層次上并行推進。20多年來，中國與東盟在海洋合作方面取得了令人矚目的成績，但在推動新一輪海洋合作之際還需關注困難和挑戰，如政治上的信任赤字、有限的合作層次、一方積極主動另一方消極被動的單向行動等問題。推動海洋合作是中國與東盟增強互信、化解分歧的共同要求。中國和東盟國家應在合作共贏精神指引下，努力使海洋合作成為中國—東盟戰略伙伴關系新的支柱。

〔關 鍵 詞〕海洋合作、海洋安全、周邊外交、中國—東盟關系

〔作者簡介〕蔡鵬鴻，上海國際問題研究院外交政策所研究員

〔中圖分類號〕D822.333

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2015）4期0014-12

東盟國家多是海洋國家，海洋是中國與東盟國家建設利益共同體的共同紐帶。習近平主席出訪東南亞期間鄭重提出，中國希望“同東盟發展好海洋合作伙伴關系，共同建設21世紀海上絲綢之路”，這是中國政府從區域發展大局以及為與東盟國家建設命運共同體而提出的戰略構想。推動中國—東盟海洋合作，不但符合中國與東盟國家的共同利益，而且有助于維護地區的和平與穩定。

一、中國—東盟海洋合作進程

中國與東盟海洋合作起步于20世紀90年代，迄今而言，中國與東盟國家的海洋合作進程似可劃分為以下幾個階段：

第一階段是從1991年中國與東盟啟動對話關系至2001年雙方完成“南海各方行為宣言”磋商，這是多邊與雙邊探索、約束與自愿接近的階段。1990年代初，中國從發展同東盟組織關系以及致力于改善同東南亞各國雙邊關系兩個層面入手，同東盟國家全面恢復或建立外交關系。1997年，中國與東盟確定建立面向21世紀的睦鄰互信伙伴關系，為雙方推進海洋合作奠定基礎。

在這一階段，雙方對涉海領域的合作進行了初步探索，為下一階段推進海洋合作做出了必要的先期準備。首先，利用東盟地區論壇（ARF）探討海洋合作。根據1995年版的“東盟地區論壇概念文件”，海洋合作的基本內涵是：海軍艦艇防避碰、氣候監測、海上搜救、海洋環境保護、海上科學研究等非傳統海洋安全合作內容。這些議題為以后中國—東盟海洋合作確定了基本方向。1997年3月，中國同菲律賓在北京合作舉辦ARF“信任措施建設”會間會，受到國際社會高度重視，為以后建立ARF海上安全合作會間會打下基礎。其次，雙方同意以和平方式解決南海問題。1992年《東盟南海宣言》公布后，中方回應表示，海上分歧應該通過和平談判加以解決，如果談判條件不成熟，可以擱置爭議、共同開發。再次，以雙邊方式談判解決島嶼主權和海洋劃界問題。中國和越南達成共識，通過談判解決了部分海域的劃界和開發合作，簽署了《中越在北部灣領海、專屬經濟區和大陸架的劃界協定》（2000年）和《中越北部灣漁業合作協定》（2000年），成為南海地區解決海上爭議、推進海上合作的良好典范。最后，聯合完成聯合國涉海合作項目“東亞海海洋污染防止與管理計劃”（1994年）。中國同東盟國家參與方合作編制了《東亞海可持續發展戰略》，出色地完成了海上合作示范點建設任務。

第二階段從2002年至2011年中國—東盟海上合作基金建立，這是雙方在前期探索的基礎上進入機制內發展的初級階段。這一階段是中國和東南亞國家關系蓬勃發展的重要時期，雙方從“睦鄰互信伙伴關系”（1997年）升級為“面向和平與繁榮的戰略伙伴關系”（2003年）。同時，中國—東盟自貿區談判啟動并于2004年實現“早期收獲”。2010年，中國與東盟正式建成世界上最大的發展中國家自貿區。

中國—東盟海洋合作在新的時代背景下得以推進。海洋合作進入中國—東盟十大合作領域。2002年，中國和東盟國家簽署了《南海各方行為宣言》，文件原則上同意推動海洋合作的五個發展方向，即海洋環保；海洋科學研究；海上航行和交通安全；搜尋與救助；打擊跨國犯罪，包括打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私等。盡管雙方次年即提出海洋合作的相關項目，但是后來的實踐表明，中國—東盟海洋合作不是在《南海各方行為宣言》的框架下推動，而是根據2003年“戰略伙伴關系”框架協議及其“行動計劃（2005-2010）”實施，把海上合作納入雙方關系十大合作領域之一“交通”領域推進，取得如下進展：（1）確定了海洋合作的內涵，即以海運、瀾滄江—湄公河國際航運開發、海事、制定交通海運合作發展戰略規劃、人力資源培訓等為合作方向；（2）建立了部長級協調管理機制——“中國—東盟交通部長會議機制”，把海洋合作納入了政府管轄軌道；（3）推動了海事合作，通過建立“中國—東盟海事磋商機制”（2003年），保障船員權益、航行安全、水域清潔、航運便捷等海上事務； （4）制定了海運合作規劃，在《中國-東盟港口發展與合作聯合聲明》（2007年）的基礎上，2008年正式簽署了《中國—東盟海運協定》，為進一步發展港口合作、航運建設、現代物流技術和管理的人力資源開發等海運領域制定了國家級的合作規劃，從制度上保障了中國同東盟國家海運政策、海運計劃、協定執行的相互對接，提高了海運和物流管理人員素質，提升了海運交通合作的能力建設；（5）加強了雙方涉海人員的培訓和交流，中國向東盟國家提供涉海人力資源培訓，使其海事主管部門官員管理能力得到提升。

同一時期，中國與東盟部分國家聯合推進雙邊或三邊海洋合作，取得了積極成果：（1）2004年底印度洋海嘯之后，中國參與印尼等國的海洋防災救災活動；（2）2005—2008年期間，中越菲三國在南海一個總面積為14.3萬平方公里的協議區內聯合收集二維和三維地震數據，共同開展測試活動； （3）中國—印尼推進雙邊海洋合作，包括海上漁業合作、海洋科研、海洋環境保護、海島保護等領域的交流與合作； （4）中國—越南雙邊海洋合作，包括“中越海浪與風暴潮預報合作”和中越在北部灣跨界構造海域聯合開展油氣勘探； （5）中國—馬來西亞海洋科技合作，2009年雙方簽署《中華人民共和國政府與馬來西亞政府海洋科技合作協議》，這是中國同南海周邊國家簽署的第一個政府間海洋科技合作協議；（6）中國—泰國海洋合作，簽署了《中華人民共和國國家海洋局與泰王國自然資源與環境部關于海洋領域合作的諒解備忘錄》，進一步推進了中泰兩國的海洋科技合作。

這階段的中國—東盟海洋合作，無論是中國同東盟組織還是同相關國家的雙邊合作都取得了重大進步。2010年東盟提出互聯互通計劃以來，中國把加強與東盟的海上互聯互通作為發展中國與東盟國家關系、提高雙方經濟一體化水平的重要途徑，海上互聯互通成為中國與東盟海洋合作的優先領域和重點方向，中國在2011年設立30億元人民幣的中國—東盟海上合作基金，將海洋領域的合作推向新高度。

第三階段從2012年到目前，中國—東盟海洋合作進入升級、更新和發展的新階段。在“主動謀劃、努力進取”這一中國特色外交新思路的指引下，中國積極推動同東盟國家的海洋合作進程。中國于2012年倡議建立“中國—東盟海上合作伙伴”，發布《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃》。2013年，中國提出以東南亞為樞紐建設21世紀海上絲綢之路戰略構想。2014年，中國設立400億美元的絲路基金。2015年，中國正式啟動“中國—東盟海洋合作年”。

值得注意的是，這一時期的相關文件揭示，由于雙方都希望把海洋合作提升到新的高度，因此，這階段的海洋合作進程和合作層次迅速提升：（1）從深化政治互信高度推進海洋合作，中國和東盟國家領導人的會晤日益密集，海洋合作已成為政府高層外交的主要議題；（2）重申了原則上依據《南海各方行為宣言》為框架推進海洋合作，主張繼續加強海上安全合作，維護航行自由，發展中國—東盟海洋合作伙伴關系，包括用好中國—東盟海上合作基金，加強海上互聯互通、漁業、海洋科技、環境保護、航行安全、海上搜救、海洋文化等領域合作；（3）雙邊海洋合作穩步發展，中國與印尼、泰國、馬來西亞、越南、新加坡之間在前期合作的基礎上，繼續就海洋領域的合作簽署了一系列雙邊協定或者涉海諒解備忘錄；（4）既延續了雙方前期確立的“交通”領域的合作項目，又拓展了新的合作范圍，把中國-東盟海上合作基金支持的項目至少擴大到17項。

由上述三階段可總結出中國—東盟海洋合作的以下特點：

第一，從次級領域合作向戰略性合作的支柱方向發展。中國—東盟海洋合作一直以次級層面部門合作為主要特征，其標志是在中國—東盟十大合作領域之一的“交通”機制下推進，繞開了《南海各方行為宣言》，將其降為次級領域合作。這種情況到了2012年才得以扭轉，雙方從戰略高度認識到建設海洋合作伙伴關系的重要意義。中國推出的《南海及周邊國際合作框架計劃（2011—2015）》，著重于南海周邊的海洋合作，成為中國和東盟海洋合作伙伴關系建設的戰略合作方向，希望通過海上合作化解海上分歧，使海洋合作成為中國—東盟戰略伙伴關系新的支柱。

第二，從分散到集聚合作方向深化。初期的海洋合作較為分散，新世紀后納入體制之內，卻未能聚焦合作，共同推進，對于《南海各方行為宣言》合作項目，僅以中國和東盟各自承辦三個項目記錄在案，而不是聯合承辦六個項目加以推進。這就不可避免地產生一定的負面效應，以致海洋合作只能分散到交通領域的次級層面之中。根據中國—東盟合作“行動計劃（2011-2015）”，雙方同意依據《南海各方行為宣言》確定的原則，在和平解決領土和海洋管轄權爭端之前，通過合作建立信任、采用符合國際法和國際規則的規范術語進行工作，合作集聚于海上非傳統安全領域，在諸如海洋經濟、海上防災減災、海洋科學研究、海洋環保、海上航行和交通安全、海上搜救、海上遇險人員的人道待遇、打擊海上跨國犯罪等領域加強對話與合作，旨在建設合作、和諧、和平的海洋。

第三，多邊層次和雙邊合作并行推進。中國一開始就堅持從地區組織的視角同東盟接觸和交往，認為東盟是中國周邊一個重要的區域組織，應該發揮其作為地區組織可以發揮的作用，但原則上是發揮平臺作用，而不是由其取代主權國家主導的海洋合作行動。比如，雙方同意在《南海各方行為宣言》的原則框架下，通過南海有關各方進行磋商和協商一致原則來解決南海爭議，而不是由東盟來主導爭議方領土主權和海洋劃界爭議的解決。同時，《東盟憲章》的規定和地區國家關系的實踐表明，東盟是由東南亞主權國家簽約組建的，它為東盟成員和機制外國家提供了一個交往與合作的平臺。東盟在推進地區海洋合作的過程中可以發揮積極作用，但決不是一個削弱成員國主權的地區機制。實踐表明，國家間雙邊層次上的海洋合作在內容上是豐富的，形式上是多樣的，但是這種雙邊合作未必需要獲得東盟組織的批準。中國—東盟海洋合作體現了多邊層次和雙邊對接的特點。

從中國—東盟海洋合作進程及其特點中可見，涉海合作既充實了雙方戰略伙伴關系的內涵，也使原有的海洋合作進一步深化，雙方從既有的“十大”合作領域朝更新的方向拓展，對于推進中國和東盟的政治經濟關系發揮了重要的加固作用，海洋合作正成為中國—東盟合作新的亮點。

二、中國—東盟海洋合作的動因

對促進中國—東盟海洋合作的動因進行解釋，需要從涉海合作賴以存在的國際政治和經濟關系視角加以分析。

第一，全面發展中國與東盟戰略伙伴關系、建設更加緊密的中國—東盟命運共同體是中國—東盟海洋合作進程持續推進的戰略性動力。從對海洋合作進程的分析中可以發現這樣一個事實：冷戰結束以來的任何一個時期，中國—東盟關系的發展都要求雙方從戰略高度來重視海洋問題，讓海洋合作成為雙方整體合作的重要方面。中國與東盟啟動對話關系之后是如此，建立睦鄰互信伙伴關系之后是如此，新世紀初上升為戰略伙伴關系之后也是如此，現在新一輪海洋合作進程更是如此。盡管有時候由于特殊原因致使海洋合作層級受限，但雙方依然將其納入全面合作的框架機制內，使海洋合作如波濤翻騰，一浪高過一浪。在習近平主席的推動下，海洋合作已成為中國—東盟國家高層外交的戰略性內涵，不僅成為中國與東盟整體關系全面發展的重要議題，而且應成為建構更加堅實的中國—東盟命運共同體大廈不可或缺的新支柱，這是推動新一輪中國—東盟海洋合作的戰略性動力。

第二，構建亞洲海洋合作機制是推動中國—東盟海洋合作進程的內在動力。中國高度重視亞洲海洋合作機制建設，習近平主席指出：“加強海上互聯互通建設，推進亞洲海洋合作機制建設，促進海洋經濟、環保、災害管理、漁業等各領域合作，使海洋成為連接亞洲國家的和平、友好、合作之海。”東盟擬訂了以“制度聯通”為核心的互聯互通規劃，東盟國家希望通過建立東盟海事論壇等平臺來協調各方海上政治和安全關系，解決東南亞地區的海事糾紛。然而，東南亞海上糾紛在域外勢力介入的背景下，海上爭端趨于復雜化。中國和東南亞國家應通過外交協調、地區合作、國際會議、締結國際協定等途徑建立亞洲海洋合作秩序，以防止地區海事糾紛進一步上升，避免這類糾紛演變為沖突和對抗。共同為涉海的政治、安全、經濟、科技、環保等領域建立相應合作機制，是推動中國—東盟海洋合作的制度性動因。

第三，加強功能合作是中國—東盟海洋合作持續前行的務實性動因。從雙方海洋合作的實踐看，20世紀90年代合作項目比較分散，在此一時期納入體制內的海洋合作項目之中，大部分為海洋領域的功能合作，包括海事合作、港口運營、海洋科技、漁業合作、海洋環保與防災減災、人員培訓等。新世紀以來，隨著中國經濟的快速增長，變動中的地緣經濟格局讓東盟國家在經濟上進一步依靠中國，在海上互聯互通方面需要得到中國的支持。東盟的互聯互通規劃包括物理性的基礎設施項目，即為實體領域的功能性合作項目，它由兩個系統構成，一是由島嶼或半島公路—鐵路網構成的陸路系統，二是由海上船運航線構成的海路系統。海路和陸路兩個系統之間實際上不設分隔線，海、陸系統中的各島嶼同島嶼陸路上的港口、沿線公路鐵路干線串聯起來，再由港口支點相互連接，形成東南亞地區特有的海上互聯互通經濟帶。中國制定的海洋事業發展規劃和海洋經濟發展規劃，堅持陸海統籌，以維護海洋生態系統為基礎，著力發展海洋經濟，以科技創新推動海洋產業的發展。在涉海產能領域上，中國與東盟國家在海上互聯互通建設的規劃上是契合的。比如，一些東盟國家同中國在合作建設的港口產業園區項目，以及東盟國家正在加強島嶼聯通的基礎設施建設，甚至包括一些海上能源、通信等發展“瓶頸”，都有推進新型工業化的現實需求。這些領域大多涉及功能合作，正成為雙方發展議程的重點，是推動中國—東盟海洋合作進一步深化的基本動力。

第四，弘揚亞洲海洋文化是推動合作的一種現實需求。中國—東盟海洋合作長期處于“次級層面”，表面上似乎是有意避開中國與東南亞政治關系中最為敏感的海洋地緣政治因素，實質上忽視了海洋文化因素對雙方關系的歷史和地緣作用。中國和東南亞的海洋文化相互借鑒共存共榮數千年，它不僅產生了曬鹽制鹽、捕撈養殖的漁鹽經濟，還締造了貿易往來、移民海外的海緣人緣網絡。東亞海洋形成了以和睦、和諧、合作、共贏為特征的海洋文化交流體系。中國和東盟國家反對西方海洋文化中的殖民意識，主張以建設藍色海洋經濟、崇尚和平和諧的新型海洋文化觀為指導，構建新世紀海洋政治的核心理念，助推海洋合作。

三、挑戰和應對

海洋合作正成為中國—東盟全面合作的新亮點。最新跡象表明，這種合作勢頭決不是對既有項目的簡單追加。僅就當前實踐中涉及的領域和內容看，雙方合作不再局限于十大合作領域中的“交通”領域，進一步深化或者突破機制上的限制，向更廣泛的領域遞進，應是一項十分緊迫的任務。在這一背景下，需要關注若干亟待解決的難點與挑戰。

其一，“信任赤字”問題。從當前發展趨勢看，中國—東盟21世紀海洋合作將會以高層次、多邊性、雙邊性、約束性這些綜合特征的安排為主要方向。雙方關系觸及海洋政治要素，包括領土爭端、域外大國介入等敏感問題，它們使中國—東盟國家的海洋合作面臨政治甚至軍事上的挑戰。比如，菲律賓已決定引入美、日軍事力量，應付來自中國的“海上安全威脅”。菲律賓等國家的行動導致中國與某些東盟國家出現“信任赤字”，給中國—東盟海洋合作帶來不應有的政治挑戰。

其二，“合作層級”問題。自從2012年中國提議同東盟“建立海洋合作伙伴”以來，中國不斷地提出系列性的優惠項目，充分顯示出中國推動海洋合作的努力是積極和認真的，東盟國家領導人也非常贊賞中方的真誠與友情。不過，僅此還不足以突破機制上的限制，實際運營中依舊依賴“交通”領域。雖然新的合作項目源源不斷，但是實際操作中不得不分散安排，這是深化海洋合作面臨的結構性障礙所致，若不及時評估和修正，中國—東盟海洋合作很可能會出現碎片化傾向。

其三，“單向行動”問題。必須承認，所謂合作行動，理應是雙方共同推進、共同開辟和共同經營的行動，不應該出現單邊承辦或者各自承辦的單方向行動。中國與東盟國家的海洋合作進程中卻出現了一些不應有的單向行動，有時甚至出現只有一方積極主動、另一方消極被動的情況。這種現象不利于進一步推動海洋合作。

目前，中國與東盟國家的海洋合作發展總體勢頭良好，在雙方關系趨于成熟穩定的背景下，抓緊海洋領域的合作有利于雙方共同構建合作共贏的海洋伙伴關系，朝著建設亞洲海洋合作機制的方向發展。中國和東盟國家需要認真應對挑戰，克服海洋合作進程中的障礙。

第一，把建設“21世紀海上絲綢之路”作為中國—東盟海洋合作新的推動力。“21世紀海上絲綢之路”是中國政府最先向東南亞國家提出的海洋合作倡議，提出的時候除了周邊海上安全環境呈現出前所未有的新內涵和新趨勢外，中國同東盟相關國家的關系也“因南海問題面臨嚴重困難”。海上絲綢之路倡議不僅要弘揚和平、合作、互惠的絲綢之路精神，還希望南海問題不影響中國—東盟友好合作的大局及雙方關系戰略走向的信心。海上絲綢之路倡議應成為推動雙方海洋合作新的動力。

第二，海洋合作應成為中國—東盟全面合作新的重要領域。李克強總理強調，海洋合作應成為“中國東盟2+7合作構想”的重要方面，實際上明確表達了中國—東盟海洋合作的合作層次應該提升。按照現有的行動時間表，中國—東盟戰略合作的第二個行動計劃即將到期，未來五年的行動計劃（2016-2020年）應該把“海洋合作”作為雙方合作新的重要方面，從機制上加以固定，為中國—東盟全面戰略伙伴關系開辟新的增長點。

第三，海洋合作應該摒棄單向動作，重視對接行動。海洋合作是雙方涉海領域的共同行動，應強調政策協調，努力提升項目的合作水平。對接包括這樣一些內涵和措施：（1）發展戰略對接，中國的21世紀海上絲綢之路可以與東盟共同體發展藍圖對接；（2）項目對接，對接的重點應該在于海洋經濟、海上互聯互通、海上環保和科研、海上搜救、漁業合作、反海盜合作等等； （3）海洋產能合作對接，中國—東盟自貿區升級版旨在深化雙邊經濟互惠關系、鞏固更加全面的相互依賴關系，應該通過產業促進和能力建設提高基礎設施相對落后的東盟國家能力，可以通過中國同東盟具體一個或幾個國家打造一個海上地區或海上基礎設施的合作案例，來為海洋合作提供正面認知。

四、結語

中國愿同東盟國家發展海洋合作伙伴關系，共同建設“21世紀海上絲綢之路”，攜手打造利益交融、安危與共、一榮俱榮的命運共同體。深化中國—東盟海洋合作、發展海洋合作伙伴關系，既豐富了中國的周邊外交戰略內涵，也指引著中國同東盟國家關系發展的戰略方向。中方為此提出了一系列務實合作的舉措，包括出資400億美元設立絲路基金、籌建亞洲基礎設施投資銀行、向東盟國家提供100億美元優惠性質貸款、啟動中國—東盟投資合作基金二期30億美元募集、設立100億美元中國—東盟基礎設施專項貸款等，為中國—東盟互聯互通，特別是海上互聯互通合作，提供了長期穩定的資金保障。加強中國—東盟海洋合作，造福于雙方國家和人民，也是實現亞洲海上和平穩定的一項偉大事業。

【完稿日期：2015-6-27】

【責任編輯：曹 群】