高校滾動預算改革研究

王建梅

[摘 要]通過對高校預算研究現狀的敘述，分析我國高校預算編制采用的部門預算存在的四方面問題，并對高校試行的編制滾動財政預算提出相應的五條對策和建議。除此之外，對滾動預算和財務管理對高等教育內涵發展的促進性進行論述。

[關鍵詞]高校；滾動預算；財務預算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.141

1 高校預算研究的現狀

目前我國高校的預算編制采用的是部門預算，從預算編制程序上來看，各高校每年按照財政部和教育部下達的預算編制要求，結合學校本年已實際發生業務情況和下年預計的工作計劃，單位內部初步編制出各部門下年度收支情況的預算，然后按照教育部、財政部審核的結果逐條落實。一般情況下年度內不予以調整預算，在必須調整的情況下，學校按照規定的程序先上報教育部，教育部審核通過后，以文件形式下達預算調整項目及金額，再相應的調整經濟活動。學校在執行預算過程中基本按照基本支出預算按月或季度下達，項目支出預算按照財政撥款一次性下達。

2 現行部門預算的成效分析

2.1 預決算編制的隨意性，導致預算使用的不合理

一是從預算管理來看，高校預算編制存在一定的隨意性，一般按照上一年實際支出情況大約匡算預計而得，財政預算的批復缺乏嚴謹的論證；二是在預算編制過程中，預算和實際發生數存在很大差異，造成預算無法嚴格執行，同樣在一定程度上固化了高校資金在各部門之間的分配格局，不利于高校的發展；三是高校預算不完整，制定的預算內容中并不包括全部資金項目，導致高校制定的收支預算缺乏完整性；四是部分通過自籌資金建設的，未經國家批準的基建項目，在部門決算中沒有體現，形成體外循環資金；五是項目預算編制缺乏科學合理性。

2.2 預算無法嚴格執行，導致資金使用混亂

一是高校更注重日常經費的開支，在資金出現不足或無法銜接時，因為項目資金往往會存在預算撥付超前和超量的情況，導致某些高校挪用現存的項目經費去彌補日常經費不足的缺口；二是項目經費缺乏統一的籌劃與控制，為了完成預算進度考核指標，一些高校違規操作，虛列項目支出、甚至挪用項目經費；三是決算報表編制的不完整，進而影響了后期預算編制的有效使用價值；四是項目預算下達后，無法嚴謹的按照計劃安排執行，或者進度緩慢，導致大量資金滯留結余在賬戶上。

2.3 高校項目支出預算不能結合實際，與實際教學相脫節

由于財務預算與教學計劃的編制時間不一致，使二者存在不一致性。一般在前一年度初就開始計劃編制項目支出預算，而高校下一年度的教學工作計劃往往要在下半年才會開始制訂，并且教學計劃的計劃年度與教學年度一致，造成預算與發展相脫節，可能會出現項目難以正常實施甚至造成浪費，而現在執行的預算調整程序又比較嚴格，相應的報批追加時間也較長，不能滿足教學需要，為了不影響教學，這些高校常常違規調整項目預算，造成挪用、濫用項目資金的情況或者墊付周轉后夸大資金的情況。

2.4 高校預算執行的結果沒有有效的分析評價體系

目前大部分高校沒有引進和建立一套適合自己的完善的預算執行考核機制，只是制定預算，沒有考慮預算執行效果考核的問題，或者考核的指標不明確，預算制定后，執行結果的如何不與經濟責任人的經濟責任掛鉤，不建立預算對應的職工激勵機制。從另一個角度來說，就是高校管理者沒有高度重視預算的執行，只走形式削弱了預算的激勵作用，從而架空了預算控制的職能。

3 高校試行編制滾動財政預算的對策和建議

第一，編制要科學、規范和精細化。高校在財政滾動預算的編制過程中，要分情況將各項目按輕重緩急進行排序，優先考慮急需可行的項目，大力實行滾動預算政策，當年預計執行不了的項目自動滾到下一年去，按照項目進度情況，合理安排資金，調整項目進度，嚴格各項經費的核定標準，人員經費實行定員計量核算，公用經費定額統籌計劃，項目經費按項目立項審核計算，建立起一套合理科學的預算管理辦法。

第二，項目滾動預算執行要嚴格。學校內部每一個職能部門都要制定出與本部門業務相關的中長期發展規劃，配合學校的整體發展計劃，結合未來3年及3年以上的事業收入預測情況，通過廣泛的論證，合理的制定出滾動預算規劃體系，已經審定的財務預算在執行過程中本著原定規劃目標，合理調節進度，實行動態強化管理。

第三，量入而出，合理安排。高校應把一切收支都納入預算，根據學校實際的收入狀況和可利用的資源，可通過實行預算限額的控制管理辦法，合理安排預算，全面反映學校的各項收支狀況，使其更適應經濟社會的變化，充分發揮出預算的指導和控制作用。

第四，建立有效的預算績效評價體系。預算績效評價工作是真正實現預算管理的重要環節，該體系強調的是責任和績效，而滾動預算更需要健全的評價機制。高校使用滾動預算時，預算的滾動調整依據就是預算評價體系的評價結論，在不改變預算目標的前提下，依據績效評價結論，適時地完善調整預算的執行進度和過程。因此，建立高校預算績效評價體系，考核與工作績效掛鉤，采取真正有效的節約有獎勵、超支有懲罰的獎懲機制，在保證完成項目的基礎上，避免資金使用的不合理，杜絕不同部門盲目攀比爭奪資金，導致資金嚴重不足，形成浪費，以最大可能的有效使用資金，這樣，才能更有利于學校事業的發展。

第五，建立健全高校內部控制機制。為確保高校資金的安全，提高資金的使用效益，在編制滾動預算時，要充分體現出責權對等的原則，形成相互制衡、相互銜接的內在控制形式，使預算編制在周期上與政府五年規劃、各項事業發展規劃同步銜接，實現政策目標與預算編制、財力安排的協調一致；重點解決好部門條塊分割，在資金分配上各自以部門利益為重的問題，加強政府對財力的統籌調節，協調好長遠利益與當前利益，使預算編制真正體現客觀需要和全局利益，從宏觀上保證教育資金的合理安全使用。

4 滾動預算和財務管理對高等教育內涵發展的促進作用

4.1 切實落實教育事業長期規劃，推動了教育發展的轉型

面對高等學校發展的新形勢，通過執行滾動預算，實時的調整教育發展的方向和進度，即使籌措資金合理滿足教育發展的長期目標，建立長足規劃，包括教學設備、教師隊伍、教學改革專項經費、學生實踐性教學和社會科研活動等項目的投入，充分發揮財政資金的導向和杠桿作用，切實體現出高校財務管理的組織性。

4.2 統籌安排和計劃長期資金，突出重點，提高效率

高等學校的財務管理是保證高校正常運轉的中樞神經，而一套合理有效的預算是保證財務工作有效的前提條件。高校作為國家財政部和教育部的重點管理單位，其預算改革與教育體制改革密切相關。高校滾動預算的實施，加強了財務管理的力度、硬化了預算約束、優化了支出結構、促進了資金的合理分配和使用，更能體現出高校財務工作的有效性。

4.3 “陽光”財務，提升了工作水平，推進和諧校園建設

實行滾動預算一方面更加健全了財務制度，提高了工作效率，另一方面也使廣大職工更主動地參與到教學工作計劃中，結合工作實際，切實提出與長期教學有關的財務規劃，更有利于保證重點項目的實施，更好地處理與財政、審計、物價和銀行的關系，特別是廣大教職工和學生等的經濟關系，和諧了校生關系，有力推進了和諧校園的建設。

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