自貿區建設的戰略意義及其發展趨勢研究

田惠敏 熊超 田天

摘要：從自由貿易區與自由貿易園區兩個概念的區分入手，對自貿區的概念進行了分析。認為自貿區的布局在應對美國主導的TPP和TTIP協議、探索中國未來改革開放的路徑與以物流為導向，發展國際貿易和推動就業方面有著重要的戰略意義。國內的自由貿易園區制度創新應該從金融改革、負面清單管理和監管措施三個方面著手。國內自由貿易園區未來發展趨勢應該在建設經驗成熟之前，控制自貿區規模；自由貿易區的建設是改革高地，不是政策洼地；要契合“一帶一路”等國家戰略。關鍵詞：自由貿易試驗區；改革開放；全球化DOI：1013939/jcnkizgsc201548111

一、自貿區的概念自由貿易區，簡稱貿易區，有兩個本質上需要區分的概念：FTA（Free Trade Area）和FTZ（Free Trade Zone）。

（一）自由貿易區（Free Trade Area，FTA）

自由貿易區是指兩個以上的主權國家（或地區）就貿易開放、減免關稅、取消保護措施等簽訂雙邊或多邊的自由貿易協定，從而促進商品、服務和資本、技術、人員等生產要素的自由流動，實現優勢互補，促進共同發展。2015年6月我國同韓國和澳大利亞簽訂的自由貿易協定就屬于FTA。截至2015年10月8日，中國已簽署自由貿易協定19個，涉及32個國家和地區，分別是中國與東盟、新加坡、巴基斯坦、 新西蘭、智利、秘魯、哥斯達黎加、冰島、瑞士、韓國和澳大利亞的自貿協定，內地與香港、澳門的更緊密經貿關系安排（CEPA），以及大陸與臺灣的海峽兩岸 經濟合作框架協議（ECFA）。除韓國、澳大利亞以外，相關自由貿易協定均已實施。（二）自由貿易園區（Free Trade Zone，FTZ）自由貿易園區是指由單個主權國家（或地區）為降低國際貿易成本，促進對外貿易和國際投資的發展，在自己境內某特定區域實施海關保稅、免稅等特殊監管政策。同時也是一個境內關外的地區概念，貨物運至其中，可以在保稅狀態下進行加工、存儲、展覽、改裝、分類、混合，并根據需求完稅后運入關內或免稅運出境外。當前，在我國設立的上海、天津、廣東、福建四個自貿區就屬于FTZ。本文主要針對FTZ（Free Trade Zone），也就是自由貿易園區（國內目前階段又稱為自由貿易試驗區，以下簡稱“自貿區”）進行分析。

二、自貿區布局的戰略意義本部分從以下三個方面來分析。

（一）應對美國主導的TPP和TTIP協議美國近些年主導TTP（跨太平洋伙伴關系協定，這是一個包括美國、日本等12國在內的環太平洋經濟體貿易協定，但將中國排除在外）和TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協議）這兩個跨地區多邊貿易合作體系的建設，并開始發揮戰略性的作用。這一方面利用知識產權、勞工權益、環境保護等方面更為嚴格的規定邊緣化中國，削弱中國在國際貿易體系規則的制定話語權，防止亞洲出現以中國為主導的一體化格局；另一方面，利用自身在產業優勢和資本運作等方面的優勢，主導亞洲的貿易規則，從而通過經濟手段滲透到亞洲國家的政治、軍事等核心領域，遏制中國崛起。四大自貿區分布圖圖片來源：亞洲財經（左）；新華社（右）近期，TTP和TTIP開始逐步取得實質性進展，在2015年10月5日，TTP的12個談判國在美國達成基本協議，同意在投資及知識產權等廣泛領域統一規范，而在TTP達成后，歐盟特提出將在10月發布新的歐洲貿易戰略，同時還將重啟TTIP談判。長期來看，中國不加入其中，會被邊緣化，加入其中，就承認了美國在亞太貿易體系中的主導地位，這就像當年中國加入WTO一樣，雖然獲得了一定的發展，但卻受制于美國的不平等規則，處處受其轄制。如今美國重返亞太，中國和平發展將面臨很多的刁難和阻礙，這種情況下，更不能放棄在亞洲經濟上的話語權，那么自行發展自由貿易區，大到多邊的FTA（目前，中國已簽署自由貿易協定19個，涉及32個國家和地區），小到國內的FTZ以及其涉及的“一路一帶”建設，都是一個以攻為守的選擇，能夠通過積極參與國際投資貿易事務，逐步獲得話語權。

（二）探索中國未來改革開放的路徑目前形勢下，一方面是隨著世界經濟形勢和環境的變化，中國國內經濟結構存在的體制機制問題日益顯現，經濟進入新常態后面臨轉型的需求；另一方面中國身處經濟全球化浪潮中，又是全球第二大經濟體，與世界各國在政治、經濟等領域與國際社會的聯系日益密切。這兩方面的客觀情況要求我們進一步深化改革開放，在產業轉型的過程中，維持中國經濟的快速發展。但是，在這個過程中，如何發揮中國經濟的作用，以及如何進一步發展，需做一些嘗試，這便是國內自由貿易試驗區設立的背景。自由貿易試驗區雖然直觀上看是為了推動貿易投資的自由化、便利化、國際法治化，但其核心是制度創新。這表現在三個方面：一是以開放的姿態與國際經濟運行規則接軌，適應高程度的自由化、市場化的經濟；二是以開放促改革，要處理好開放型經濟體系，就需要在金融、法律、監管審批以及其他制度上進行突破和調整；三是經濟轉型，通過自貿區這個平臺，運用市場配置資源的規則，調整經濟結構，將產業中心高耗能低收益的制造業轉向高端制造和服務業等綠色經濟領域，從而促進經濟結構轉型。簡而言之，就是要在推進改革和提高開放型經濟水平的方面，形成可復制、可推廣的經驗，進而發揮示范帶動、服務全國的積極作用，促進各地區共同發展。

（三）以物流為導向，發展國際貿易和推動就業境內關外的優勢使得自貿區適合作為國際貿易航運的中轉站，以往上海缺少的條件就是自貿區這個境內關外的一片地方，成為國際貿易航運的中轉站，就意味著貨物的交割以及龐大的現金流（新加坡就是最好的例子，作為國際物流中心，其每年的期貨交割金額就超過2萬億美元），有了現金流，就能迅速帶動金融、商業和服務業的充分發展，成就國際金融中心和商業中心，進而拉動其他相關產業（例如建筑業、水泥、鋼材、土方、市政、商業、教育、服務等）的發展，全面的改善就業情況，以上海自貿區為例，上海目前一個保稅區就能提供近28萬就業機會，而且隨著自貿區的發展，其對于促進就業和國民經濟增長將發揮更為顯著的作用。另外，自貿區的發展能夠推動上海成為國際金融中心和國際貿易中心，并依托強大的物流中轉站的平臺，增強在大宗商品定價權和資源配置方面的話語權，這一點極具戰略意義。三、國內四大自由貿易園區的定位2015年3月1日起，全國人大常委會授權國務院在中國天津、廣東和福建三大自貿區，以及擴區后的上海自貿區暫時調整相關法律規定的行政審批的決定將正式實施。自此，中國第一、二批自由貿易區得以確定，形成了從南到北的自由貿易區建設格局，并各自有著不用的優勢和定位：（一）上海自由貿易試驗區上海自貿區是中國第一個自貿試驗區，除了原有的上海自貿區外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區、洋山保稅港區（島嶼）以及上海浦東機場綜合保稅區5個海關特殊監管區域2878平方公里的原有面積，還包括于4月27日正式揭牌的陸家嘴金融片區、金橋開發片區、張江高科技片，3個片區的面積分別為3426平方公里、2048平方公里和372平方公里，共計12072平方公里。在功能上，各分區各有側重，如擴容的3個新區當中，陸家嘴金融片區以金融業為主，金橋開發區片區以發展高端制造業為主，而張江高科技片區則是上海貫徹落實創新型國家戰略的核心基地，集中了大量高新技術企業，這一領域恰好是上海自貿區此前的短板。上海自貿區的創立具有開創性的意義：立足于深化改革開放，定位于國際化。其核心便是打造國際金融中心和國際貿易中心，將中國資本引向國際，爭取參與全球資源配置的話語權。具體而言，上海自貿區的建設可以促使上海成為國際貿易集散地，從而就有了大宗商品的交易和大量本外幣的進出，促進自由貿易和金融的改革，尤其是資本項目的開放。同時，在此基礎上建立的各類大宗商品的交易市場，能夠使中國在全球資源配置和定價方面具有不可替代的話語權。另外，上海自貿區的建設有利于泰國克拉運河的開通，這對于削弱馬六甲海峽的作用，減少戰時石油供應被切斷的威脅，這與絲綢之路經濟帶的能源供應作用相呼應。

（二）第二批自貿區——天津、福建、廣東自由貿易試驗區對于天津、福建、廣東三個自貿區，下文將逐一進行分析。

1天津自貿區天津自貿區于2015年4月21日正式掛牌，涵蓋天津港片區（含東疆保稅港區10平方公里，總面積達30平方公里）、天津機場片區（含天津港保稅區空港部分和濱海新區綜合保稅區共296平方公里，總面積達431平方公里），以及濱海新區中心商務片區（含天津港保稅區海港部分和保稅物流園區共4平方公里，總面積達468平方公里）3個片區，共計1199平方公里。天津作為京津冀一體化戰略和環渤海經濟圈的重要組成部分，是北方經濟中心的重要門戶，也是北京經濟轉型的關鍵，其自貿區的建設定位于發展離岸金融和融資租賃，促進京津冀協同發展、與中韓自貿區的對接以及推動環渤海經濟圈的產業結構調整。自成立以來，天津自貿區各功能區獲得了較快的發展。天津港東疆片區積極開展融資租賃業務創新實踐，探索保稅租賃、單一項目公司租賃、離岸租賃等近30種全國領先的創新業務模式，截至2015年6月底，共完成505架飛機租賃業務，71艘國際航運船舶、8座海上石油鉆井平臺的租賃業務，租賃資產總額累計達4000億元人民幣，成為全國租賃資產最集中的區域。天津機場片區和濱海新區中心商務區在金融創新方面也有了一定的發展。

2福建自貿區福建自貿區于2015年4月21日正式揭牌，涵蓋福州片區（43平方公里）、廈門片區（4378平方公里）和平潭片片區（3126平方公里）3個片區，共計11804平方公里。福建自貿區距離臺灣最近，其定位側重于兩岸的經貿合作，并以此擴大兩岸之間在產業互補、投資、文化等方面的合作與交流。此前，兩岸經貿合作主要是由兩岸經濟協議談判（CEFA）推動，但臺灣地區的政局變化對此造成了負面影響，在這個背景下，兩岸經貿合作須由廈門自貿區來推動。從戰略規劃上來看，從2011年國務院批復并開始打造以福建為主體的新的經濟增長極——海峽西岸經濟區開始，其定位便是：①兩岸人民交流合作先行先試區域；②服務周邊，發展新的對外開放綜合通道；③東部沿海地區先進制造業重要基地；④重要的自然和文化旅游中心。這些都為自貿區服務于兩岸經貿合作奠定了良好的基礎。另外，福建自貿區也將成為新海上絲綢之路的重要節點，福建省本身即是海上絲綢之路的主要發祥地之一，其泉州港、福州港、漳州港都在不同的歷史時期對海上絲綢之路的發展發揮了重要作用。如今，在自貿區經貿發展需要的推動下，港口等基礎設施建設將得到進一步的發展，同海上絲綢之路沿線國家和地區在港口、碼頭、航線等方面的合作也將得到進一步的深化?？梢灶A見，福建將逐步成為21世紀海上絲綢之路的重要交通樞紐。‘

3廣東自貿區廣東自貿區于2015年4月30日正式揭牌，涵蓋廣州南山新區片區（含廣州南沙保稅港區706平方公里，總面積達60平方公里）、深圳前海蛇口片區（含深圳前海灣保稅港區371平方公里，總面積達282平方公里）、珠海橫琴新區片區（總面積達28平方公里）3個片區，共計1162平方公里。因為廣東是中國的南大門，而廣東自貿區對內臨近港澳，對外面向東盟，所以廣東自貿區的定位應該是在經濟上與港澳接軌，促進貿易自由化，以及金融、科技和服務業等方面的創新和發展，同時對接中國-東盟自貿區和新海上絲綢之路的建設。在整個廣東自貿區的定位設定中，總方向都是服務港澳、對接港澳的。但具體來說，南沙、前海、橫琴又各有不同。其中，南沙新區是要打造成為粵港澳全面合作示范區；前海是要打造成為粵港現代服務業創新合作示范區，更多的是發展以跨境人民幣創新為核心的現代服務業，來支持香港的繁榮穩定；而橫琴則是要建設成為粵港澳緊密合作示范區，“三者定位各有側重，互補錯位發展。

四、國內自由貿易園區探索的制度創新2015年3月24日，中共中央政治局召開會議，審議通過了廣東、天津、福建自由貿易區園區總體方案，進一步深化上海自由貿易試驗區改革開放方案，表明自貿區的總體改革方案得到認可，自貿區的掛牌時間臨近。對此，筆者認為，自貿區的建設在具體實踐中，是以投資貿易自由化、便利化、國際法治化為基礎，進而推動各相關行業的改革和前進。所以圍繞投資貿易這三個方面進行的制度創新進行了總結和分析。

（一）金融改革在這一段時間，自貿區，尤其是以國際金融中心定位的上海自貿區，圍繞人民幣資本項目可兌換、個人境外投資、人民幣跨境使用、利率市場化和金融市場準入、離岸金融等進行了相應的制度創新，其先行先試的作用也取得了實質性的效果，比如央行行長周小川2015年3月22日就表示人民幣資本項目可兌換年內有望實現。筆者認為這些制度創新，會起到三個方面的作用：一是推動人民幣國際化進程，使得人民幣在國際貿易和投資市場上的使用更加的自由和廣泛；二是推動國內金融服務業的開放，民營機構和外資的進入會豐富當前已有金融市場的產品和業務，在競爭和相互學習中，積累進行國際資本運作的經驗，從而提升國內金融市場在優化資金配置和應對國際資本運作的能力。三是引導金融資本更多地服務于實體經濟，金融體制的創新，給國內外資本提供了公平開放的投資平臺，而在市場經濟中，這些資本會投向符合國家發展戰略，具有廣闊發展前景的領域，比如環保、教育、醫療等領域，以及大數據、云計算、平臺化、移動化等科技領域，從而推動自貿區產業結構的轉型，其發展成果可以加快其他地區的轉型步伐。

（二）負面清單管理負面清單管理，是2013年由上海自貿區進行的一項根本性的制度創新。負面清單管理是一種關于外商投資準入的管理措施，清單內列明對外商投資項目和設立外商投資企業采取的與國民待遇等不符的準入措施，其基本的原則在于：“法無禁止即可為”，凡是沒有被列入負面清單的產業類別，外商投資均可進入。如此，一方面可對接國際規則，有利于我國更好地融入到國際貿易體系；另一方面，為產業轉型和創新提供了公平合理的投資環境。同時，負面清單管理作為上海自貿區的創舉，也將應用到其他的自貿區建設中，預計在2015年上海、廣東、天津、福建四個自貿區將使用同一張負面清單，個案管理作為補充，該清單正在由發改委制定。目前，負面清單只有130項，預計2015年的清單條目將更少，這大大提高了自貿區投資貿易的發展，但也在很大程度上考驗著監管者的監管水平和風險控制能力。

（三）監管措施如上面所提及的，開放型經濟體系的建設，需要相應的監管水平和風險控制能力。目前，我們正在從自貿區的建設中積累經驗，進行制度創新和完善，在貿易方面采取“一線放開、二線安全高效管住、區內自由”的監管原則。借鑒國際經驗，在海關、檢驗檢疫、海事等方面推出了60多項監管創新措施，利于商品和服務的流通。在金融監管方面，“一行三會”和中國人民銀行已對境內外資本的流動進行更為全面的監管。監管制度的改革中，最受到關注的，是事中事后監管，因為這一方面這表明政府簡政放權的態度；另一方面表明政府將更為傾向于對過程的管理。這種監管模式，既為新產業和新業態的發展創造寬松的投資環境，促進自貿區投資貿易的發展，又能夠有效地控制風險，提高建設項目的質量。

五、國內自由貿易園區未來的發展趨勢

筆者認為，國內自貿區未來的發展趨勢取決于它的戰略意義，總結前文的觀點，未來自貿區要實現兩個戰略目標：一個是中國形象國際化；另一個是深化改革，促成經濟結構轉型。當前國內自貿區仍然處于初期試點階段，因此目前成立的自由貿易園區也稱為自由貿易試驗區，其意義就在于探索可以復制的經驗，總結教訓，進而實現它本身的戰略意義。所以，筆者認為，國內自貿區未來的發展趨勢應該是圍繞這兩個戰略目標，以點帶線，以線帶面，融入國家發展的戰略布局，而其建設應該會把握三個原則。

（一）建設經驗成熟之前控制自貿區規模

當前自貿區建設處于試點階段，是在風險可控的前提下，探索進一步深化改革，對外開放的路徑。如果在沒有總結經驗教訓，獲得相對成熟的經驗之前，就開始廣泛的推行，那么不僅失去了試點的意義，而且容易在投資貿易國際體系的建立、制度創新方面出現問題。自貿區的探索范圍覆蓋我國新型國際投資貿易規則的制定、金融業務和產品的創新，以及監管措施的完善等領域，其影響深遠，所以需要經過實踐和時間的檢驗。因此，筆者認為在當前階段（國家給自由貿易試驗區的試驗時期是3年），國家會控制自貿區建設規模，也就是說對于第三批自貿區的建設，一方面短時間內不會推進，另一方面即使按照先行先試的理念，推行數量有限。

（二）自貿區的建設原則是改革高地，不是政策洼地

筆者認為，自貿區在全國全面推廣之前，其建設原則都將會是改革高地，而不是策略洼地。究其原因，在于當前自貿區的定位是建設開放型經濟體系，推進體制機制創新的先行標兵。換言之，自貿區是有全局使命的，是要總結進一步深化改革開放的經驗，并推廣至全國的。如果自貿區只是政策洼地，那就具有區域性和獨特性，即使這個地區做得好，也只是停留在政策上，這樣既沒有打開局面，也沒有全國推廣的可能，不符合國家戰略意愿。對比國內當前已有的四大貿易區，則會發現他們都具有自己的優勢，即或多或少都是新產業和新業態發展到一定程度，貿易和金融市場相對繁榮，與國際市場聯系緊密的地區。之所以有這些共同特征，在于這些條件有利于推進密集型制造業向高端制造業和服務業轉型，資本市場和貿易領域的改革以及行政體制上的改革——而這無一不是和深化改革開放的戰略目標有關。由此，我們看到，未來自貿區建設依然會是以能否成為改革高地為依據。

（三）契合一帶一路等國家戰略

“一帶一路”構想與自貿區戰略有著緊密聯系，加強彼此間的有機對接和戰略聯動，將為我國新一輪對外開放提供有力支撐。在推動二者的聯動過程中，必須合理安排政府與市場的定位。2015年3月24日召開的中共中央政治局會議中也提到，自由貿易試驗區“繼續以制度創新為核心，貫徹‘一帶一路建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展等國家戰略，在構建開放型經濟新體制、探索區域經濟合作新模式、建設法治化營商環境等方面，率先挖掘改革潛力，破解改革難題?！庇纱耍覀兛梢钥闯鍪欠衿鹾稀耙宦芬粠А钡葒翼攲釉O計也應該是國家未來建設自貿區的主要原則之一。

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