我國城市管理規劃框架設計與規劃背景分析

摘要：全球化、信息化和網絡化使得我國面臨的公共治理問題更加復雜多變。構建城市生態系統，實現產程融合是全球城市管理的高級目標。我國地方城市規劃框架的設計從規劃技術路線圖、技術路線圖分析、城市管理規劃步驟、規劃編制技術路線解釋四個方面進行。城市管理規劃背景分析包括政策環境分析、經濟環境分析和規劃編制依據分析等。規劃背景分析的框架思路是：研究全球城市管理實踐和趨勢、我國和各地城市管理趨勢、我國和特定省市或城市的經濟社會發展定位與企業居民對城市管理的需求。城市管理發展基礎分析有：分析地方政府經濟社會現狀和未來五年規劃、城市管理現狀、主要經驗和問題、基礎條件、“十三五”城市管理的機遇和挑戰。

關鍵詞：城市管理趨勢；城市管理規劃；城市管理規劃背景分析

DOI：1013939/jcnkizgsc201548057

一、我國城市管理趨勢分析

城市已經成為人類社會政治、經濟和文化中心，成為政府管理和人民生活的主要聚集地和載體。

城市管理以城市市政、市容提升等為工作目標，通過目標設定、行為規范、法制約束和日常監督等，體現城市管理者的意志和導向。

全球化、信息化和網絡化使得我國面臨的公共治理問題更加復雜多變。在我國各地城市管理過程中，創新了一些好的模式和實踐，正在改變和服務著人們工作居住的城市。但是，也存在交通擁堵、環境污染、亂拆亂建、公平缺失等問題和缺陷，城市管理的理念、機制等也存在與經濟、社會發展不適應的環節，有待改進和提升。

從城市管理的趨勢看，1976年聯合國召開了首屆“人類住區大會”，提出用可持續發展的觀點來建設和保護人類居民點環境。1989年，聯合國成立“聯合國人居環境獎”，引導和鼓勵各國建立宜居環境優美的城市。1996年，聯合國召開第二屆人類環境大會，提出了城市應當適宜居住的人類社區概念，明確指出了城市的宜居性概念，是指空間、社會、環境的特點與質量。宜居城市觀念得到了國際共識。

2001年巴黎提出將城市生活質量作為巴黎規劃和建設的重要內容，確保城市功能的多樣性和居民的社會融合，在發展經濟的同時，保護社會文化和環境。2003年《大溫哥華地區長期規劃》要求城市規劃能滿足所有居民的生理、社會和心理方面的需求，有利于居民自身發展。2004年《倫敦規劃》將“宜人城市”作為核心內容，即宜人、繁榮、公平、可達、綠色，宜居城市已成為世界范圍內城市管理者競相追逐的目標。

由聯合國環境規劃署認可、國際公園協會主辦的“國際宜居城市與社區”評比，提出了 “世界宜居城市”評選的11條基本準則：①必須擁有設計良好、有國際長程航班的國際機場；②低犯罪率；③國家提供優質的教育；④高素質的保健醫療服務；⑤氣候宜人；⑥通訊系統良好；⑦社會容忍度高，能容忍同性戀、不同種族，并讓婦女平等就業；⑧凌晨1時仍能買到酒；⑨公共交通收費合理且服務佳；⑩當地媒體及國際報刊的有無、多寡及其素質；城市規劃可讓市民接觸到大自然，并盡量避免污染和生態破壞。2008年全球國際花園城市總決賽共評出自15個國家的27個城市，代表了世界城市建設的最高水平。

我國對宜居城市的研究是從2004年開始，隨后呈現直線上升的趨勢，越來越多的學者和政府開始關注宜居城市建設。自2004年北京市總體規劃出現“宜居城市”概念以來，我國在內涵、標準和建設措施方面進行了大量的探索，取得了較多的成果。

有研究認為，宜居城市需要具備兩個條件：一是自然條件，要有新鮮的空氣、潔凈的水、安全的步行空間、人們生活所需的充足的設施；二是人文條件，即人性化的城市，平民化的城市，充滿人情味、有文化底蘊的城市，居民有歸屬感的城市。

筆者認為，構建城市生態系統，實現產程融合是全球城市管理的高級目標。

從全球城市管理，包括市政市容管理來看，正在向人文管理、科技管理、民主法制管理等方向演變。研究我國經濟社會發展對城市管理的基本需求，初步判斷，我國市政市容管理將逐步由粗放、零散、割裂的管制與罰款，向精細、綜合、多方參與的城市治理轉變，進而向系統、智慧、協同、動態、更高層次的城市管理方向轉變。

未來的城市管理，不僅是管理，不僅是“管控”與“處罰”，更應該是基于“現代”理念的“發展”與“融合”，包括：規劃、運營、管理、服務、融合等基本要素與核心功能。

鑒于此，“十三五”城市管理規劃，可以重點體現“城市”“管理”“發展”“融合”等基因和運作機制，以推動我國城市管理的實質性改革與實踐創新。

二、我國地方城市規劃框架設計

基于全球城市管理的趨勢判斷，研究設計地方城市規劃的框架體系。

（一）規劃技術路線圖

一般來說，地方政府城市管理的規劃技術路線包括：技術路線：地方政府城市管理規劃一般分為兩個層次。

一是解釋選擇的規劃指標，說明應該規劃什么，如為什么選擇特定指標、為什么選擇基本指標等。一般采用定性情景分析等方法。

二是針對每個規劃指標（對象），分析在規劃期末應該達到的目標值（任務）及達到該目標值應采取的手段。以定量分析趨勢為主。

關于“十三五”規劃編制與管理，一般包括：前期調研、規劃委托、規劃調研、原有規劃評估、規劃編制、征求意見、規劃修訂、規劃論證、規劃審批、規劃頒布、規劃評估、修訂廢止等步驟和技術路線。

（二）技術路線圖

地方政府區“十三五”城市管理規劃，可以采取如下的規劃編制技術路線圖，具體如下所示。

（三）城市管理規劃步驟

一般來說，城市管理規劃的編制步驟是：一是，與委托單位簽訂委托編制合同；二是，針對規劃的核心要求和專業性，組建規劃編制課題組；三是，制訂具體的規劃編制計劃，交流與確認調研提綱和訪談計劃；四是，組織安排調研與訪談；五是，開展規劃研究和報告編寫。并且，一般遵循如下的規劃編制“五步法”。

城市管理規劃報告的編制說明：各種規劃報告編寫與規范有不同的各自特點、具體要求和側重點各有差異。

（1）各種規劃報告編寫必須符合規定范式，如環境影響規劃報告的編排結構符合《建設項目保護管理條例》（1998年11月29日頒布）的要求，即《建設項目環境影響報告書內容提要》的要求。內容全面，重點突出，實用性強。

（2）基礎數據可靠。基礎數據是評價的基礎，基礎數據不能有錯誤，需要對不同的數據進行核實。

（3）預測數據及評價標準的選擇合理。各類規劃報告指標預測和規劃定位要符合國家政策、產業趨勢和法律法規等。

（4）結論觀點明確，客觀可信。規劃報告必須對研究對象有明確的觀點和思路，對重要問題必須做出明確的、預判性的系統回答。

（5）語句通順、條理清楚、文字簡練。綜合性、結論性的圖表放到報告書的正文中，對有參考價值的圖放到報告書中，減少篇幅。圖1地方政府城市管理規劃技術路線

圖2城市管理規劃編制“五步法”

（四）規劃編制技術路線解釋

一是，前期調研：制訂規劃編制工作計劃，進行前期調研，確立重點項目和重點解決的問題，為規劃立項提供基本的依據。

二是，進行規劃立項：結合地方政府區、市政市容委的職能定位和實際要求，在不同發展階段，履行特定的審批程序，確立相應的規劃編制任務，進行規劃編制機構和人員的篩選與確定，進行規劃立項。

三是，組織編制團隊：按照規劃工作的需要，確立編制思路和組織研究團隊，制訂工作計劃，進行規劃編制的準備工作。必要時可以委托外部專業機構編制。

四是，收集相關資料：根據規劃委托單位的要求，制訂調研和資料收集計劃，列出時間表，系統收集有關社會、經濟、市政市容等方面的資料，訪談行業專家和部委領導、上級主管部門等。

五是，評估原有規劃：對國家戰略、北京市、地方政府區的經濟社會發展規劃、城市管理規劃、市政市容規劃、城市環境規劃、城市景觀規劃、供熱供電規劃、管網建設規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等，進行研究和分析，對地方政府區“十二五”期間的市政市容相關規劃進行評估，確定未來可能的規劃定位與跨規銜接。

六是，編制規劃初稿：這是規劃工作的核心。組織調研和行業研究，開展典型案例分析，進行規劃報告撰寫，開展重要觀點交流與修訂，形成規劃初稿。

七是，規劃緊密銜接：做好主體功能區規劃、土地利用總體規劃、北京市市政市容規劃、北京市十三五經濟社會發展規劃等規劃與本規劃的緊密銜接，確定地方政府區城市發展規劃與其他規劃的銜接點等。

八是，適當征求意見：將編制的規劃方案在一定范圍內，包括政府和利益相關方等，采取一定的交流與論證模式，組織專家交流、討論，吸收各類專家和利益相關方等的反饋意見，予以修改、完善和優化。

九是，組織規劃修改：根據各方的意見和信息反饋，對初稿進行必要的優化、修改和適度調整。

十是，規劃論證：進行專家論證，提出修改意見，監督規劃修改和定稿。

十一是，規劃報送審批：由規劃編制單位提出規劃草案，經市政市容委組織審核，上報本級政府審核。

十二是，對外發布規劃：由授權的職能部門批準、發布。

十三是，開展規劃評估：在規劃實施的中期階段組織評估，將評估結果報有關部門。

十四是，規劃修訂與廢止：經中期評估或其他原因需要對原有規劃進行修訂和廢止時，規劃編制單位應提出規劃修訂和廢止方案，按規劃的程序報批。

三、城市管理規劃背景分析

研究和分析城市管理現狀與改革環境，是確立未來城市管理大部制改革思路和規劃目標，進而確定規劃重要任務和重點工程的基礎，本文重點研究和分析各地方的城市管理現狀、城市管理外部環境等情況與規劃框架體系。

城市管理規劃報告的背景和現狀分析思路如下。

（一）規劃背景分析的基本內容

規劃背景分析的基本內容主要有以下三個方面。

1政策環境分析

主要研究地方政府城市管理規劃的政策環境與產業背景等。包括：全球形勢和政策、國家和各地區政策和城市環境等。

其中，分析研究全球政策與形勢，可以重點跟蹤分析全球城市管理特點和模式，以及未來可能趨勢。初步研究發現，構建城市生態系統和實現產程融合是城市管理的高級目標。初步分析發現，全球城市管理呈現以人為本、科技管理、民主法制管理等特征，日本實行市長、議會制模式，英國實行議會委員制模式，加拿大實行經理制，韓國實行市行政長制。

研究新加坡的城市管理，一般有五個特征。①規劃、建設與管理分離：各部門分別承擔相應職責；②城市管理法制化：嚴格執法、監控網絡；③重視宣傳教育：加大宣傳；④城市管理單位與居民有效溝通；⑤官員以身作則：城市重建局、建屋發展局、公園及康樂局、市鎮理事會的工作人員每天巡視公園、綠地、街道等，政治違規行為，新加坡總理經常親自上街巡視，親自檢查。

新加坡城市管理的經驗借鑒，主要有：①管理理念先進：以人為本，服務優先，法制保障。②城市管理體系科學。職責明確，職責通過法律固定，授權設立；成立花園城市行動委員會，擬定政策、綜合協調。考評制度嚴格，考評項目體系化，指標評分標準具體。自治程度高，公眾監督，將城市化為5個社區，設立社區理事會。③法制環境健全。制定了操作性強，執行標準明確，立法嚴密，執法嚴正。

國家和北京政策、法律的研究，主要分析環保法、垃圾處理、城市環境、餐余處理、廣告管理、熱點供應、管網建設等。

關于社會發展的基本要求分析，主要描述社會發展對城市管理的要求；如：生態、環保、綠色、宜居、安全、交通便利等。

關于居民和技術變化的支撐分析，主要研究和確定居民和技術的影響：生態化、便利化、信息化、人性化等。

2經濟環境分析

主要研究地方政府城市管理規劃實施的經濟環境、城市定位、適應性分析等。

3規劃編制依據分析

規劃背景的編制依據是國家政策、法律法規、各類政府規劃、產業規劃、城市總體規劃、土地利用規劃、城市景觀規劃、城市交通規劃、城市供熱規劃、城市電力規劃、城市管網規劃、城市垃圾處理規劃等專項規劃，進行編制的基本依據和主要信息來源。

（二）規劃背景分析的框架思路

在規劃編制之前，首先要確定規劃協議和團隊，確定具體的工作任務。需要進行規劃的溝通和交流，按照特定規劃編制的要求和專業領域，組建規劃編制團隊；與規劃委托單位協商，確立調研計劃和時間安排，組織項目調研項目組，按照既定的調研計劃和規劃編制程序，有計劃地開始收集、整理和分析國家政策、市場布局、地方政府提供的各類規劃文本、地域性文件、年度報告、經濟數據、統計報表等。組織行業訪談、政府座談與交流、抽調部分企業進行現場調研，開展居民與社區走訪，以及發放問卷、網上調研等方式，進行地方政府或高新區、開發區的經濟基礎和產業現狀等研究與分析。

1研究全球城市管理實踐和趨勢

基本分析思路是，城市管理的發展方向和海外城市管理的趨勢。人文管理、科技管理、民主法治、嚴字當頭等。如：研究全球政治經濟發展和城市管理趨勢，可以發現，城市生態系統構建，實現以人為本的產城融合是城市管理與管理的高級目標。

圖3地方政府城市管理系統生態示意

由上圖可知，地方政府區要做好城市管理，構建生態、宜居、產城融合的現代城市，需要科學處理經濟、社會與自然系統的關系，統籌規劃，有序布局，通過一系列的重點工程和城市管理、運營工作，實現預期的較高管理目標。

（1） 研究我國城市管理政策與發展趨勢

一般來說，我國各地市政、市容等有關政策，包括但不限于：《中華人民共和國城鄉規劃法》《城市市容與環境衛生管理條例》《北京市城市市容和環境衛生條例》《城市公廁管理辦法》（建設部）《城市生活垃圾管理辦法》《城市建筑垃圾管理規定》《城市綠化條例》《北京市城市園林綠化管理條例》《風景名勝區管理處罰規定》《游樂園管理規定》《城市綠線管理辦法》《城市道路管理條例》《城市排水許可管理辦法》《城市道路照明實施管理規定》《城市車輛清洗管理規定》《無照經營查處取締辦法》《城鄉個體工商戶管理暫行條例》《城鄉個體工商戶管理暫行條例實施細則》《中華人民共和國交通安全法》《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》《北京市戶外廣告管理條例》《北京市城市建設規劃管理暫行辦法》《北京市市容環境衛生條例》《北京市臨時占用道路管理辦法》等。

其他方面的政策文件，參照此思路進行整理和分析。

2研究我國和各地城市管理趨勢

一般分析思路：分析我國各地城市管理、市政市容管理的經驗、趨勢和案例等。如：國家發改委推動環境友好型和資源節約型兩型社會綜合配套改革試驗區，國家推動新型城鎮化改革試點、美麗鄉村等，為地方政府區現代城市管理和發展提供了行動的方向。

3研究我國和特定省市或城市的經濟社會發展定位

基本分析思路：重點研究國家戰略、北京市經濟定位和城市總體定位等。如：基于京津冀協同發展戰略，北京市確定的經濟社會定位和規劃目標，全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。

地方政府城市管理的發展方向，將隨著地方政府經濟社會發展規劃的定位調整而修訂、調整。將會凸現地方政府區的核心經濟和社會定位，以生態、低碳、宜居、產城融合等作為城市發展和城市市容建設等的優先方向，這將給地方政府市政市容管理與改革提出新的課題與挑戰。

4研究企業居民對城市管理的需求

一般分析思路是，研究企業、機關、居民對城市管理的需求和建議等。如：從地方政府區居民和辦公機構的一般訴求看，消除霧霾，實現生態環境和城市產業的和諧是其重要的理想目標和期望。還可以研究城市核心功能和城市基本需求等。

總體來說，地方政府區構建生態系統，主要包括以下四大功能。

一是，調節功能。包括生態系統的氣體調節、水調節、生物化學調節以及物質循環調節。為了保持生態系統的健康，這些調節功能還能為居民和機關、企業等提供有價值的服務，如凈化空氣、提供飲用水、適宜的土壤環境和生物控制服務等。

二是，棲息功能。為動植物和人類提供適宜的生存環境，對保存生物和基因及其進化過程貢獻力量。

三是，生產功能。即初級生產和次級生產。自生生物通過光合作用吸收營養物質，然后將能量、水、二氧化碳和營養物質轉化為糖類，這些糖類又被次級生產者所利用，從而生產出更多的生物物質。這些多樣化的糖類又提供可供人類消費的產品和服務，包括食品、原材料、能源資源、基因物質等。

四是，信息功能。信息是現實世界的符號表示，生態系統能為人類提供認識世界的機會，信息功能只有通過人類活動才能實現。

研究技術變化對城市管理的支撐。一般分析思路是，研究信息技術和科技研發對于城市管理的應用和促進等。如：互聯網技術對于地方政府區建立指揮地方政府提供了信息系統應用可行性。國家大力推動的大數據計劃和經濟及協同發展為地方政府區實現產業調整和生態建設等提供了產業優化的方向和技術支撐。

（三）城市管理的發展基礎分析

該部分的研究分析，主要分析研究對象的經濟社會發展現狀、產業、企業、市場、社會生活、市政市容現狀等，分析研究對象的模式與機制，對比標桿單位等，分析經驗、問題和缺陷，分析變革的機遇、優勢與挑戰等。

1分析地方政府經濟社會現狀和未來五年規劃

一般分析思路：對地方政府“十二五”經濟社會發展情況進行回顧。如：對地方政府“十三五”經濟社會發展規劃定位進行解讀，研究確定城市管理與發展的依據和基本思路。如：某城市管理可能存在的問題是：城市管理基礎信息不全；多頭管理；管理執行中協調困難；等等。

2分析地方政府城市管理現狀

如，分析北京市“十二五”時期城市管理的基本現狀，如下。落實北京市打擊違法用地、違法建設工作部署，持續深入開展專項打擊行動。建立違法用地和違法建設管控機制，啟動國土遠程視頻監控系統建設，嚴格落實“一把手”負責制和“一崗雙責”責任追究，加強拆違督辦調度，形成拆違控違的聯動機制和強大聲勢。落實《地方政府區治污三年行動方案》，編制全區水系連通及水資源循環利用、雨水排除等專項規劃。結合第二階段中小河道治理，啟動城北水網建設。加大重點區域綜合整治，實施京哈高速周邊環境達標提升工程。完成八通輕軌沿線、芙蓉路市級達標大街和北苑、中倉區域2平方千米環境提升整治，完成36批臟亂點治理。

3分析地方政府城市管理工作的主要經驗和問題

如，北京市地方政府交通存在的主要問題，包括：地方政府公交運營組織體系不科學，注重線路的增長，不注重結構的調整，導致公交服務范圍窄、服務水平低。地方政府新城與中心城聯系的道路潮汐式交通擁堵現象。北京市城市管理工作，對照郭金龍書記提出的“發展搞上去、人口降下來、生態好起來”的工作目標，面臨很大的挑戰，在城市管理、城鄉一體化、生態建設、社會治理等方面還存在許多薄弱環節，還需在頂層設計和措施方法上加強統籌，真正實現全面協調可持續發展。

4分析地方城市管理的基礎條件

一般分析思路是，研究地方政府城市管理與發展的政策、區位、機制、人才、環境等基本條件。

5分析地方政府“十三五”城市管理機遇和挑戰

一般分析思路是，分析主要機遇，可能挑戰，為下一步規劃定位提供支撐等。

通過上述城市管理規劃框架設計和城市管理現狀分析，為下一步的具體規劃目標、規劃思路、主要任務、重點工程、改革重點、規劃保障等奠定了決策基礎，進而為形成特定城市管理規劃報告提供了翔實和系統的規劃方向與思路參考。

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