PPP模式下我國(guó)政府在公共項(xiàng)目中的職能與定位

艾昕

[摘 要]20世紀(jì)80年代以來(lái)，PPP模式在世界各國(guó)和地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到廣泛的應(yīng)用。在世界各國(guó)尋求政府行政管理體制改革、提高公共服務(wù)效益的背景下，主張私人資本進(jìn)入公共項(xiàng)目的PPP模式在全球范圍內(nèi)得到進(jìn)一步發(fā)展。政府一直是公共項(xiàng)目的投資者和管理者，同時(shí)也是行政管理體制改革的發(fā)起者與監(jiān)督者。文章就PPP模式下政府在公共項(xiàng)目中的職能與定位進(jìn)行探討，并對(duì)主要的問(wèn)題給出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；政府職能；公共項(xiàng)目

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.022

在政府提出吸引并鼓勵(lì)私人部門進(jìn)入公共設(shè)施項(xiàng)目投資的背景下，隨著我國(guó)政治體制改革的深化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求以及政府財(cái)政緊縮的壓力不斷擴(kuò)大，我國(guó)公私合伙制（PPP）得到了快速的發(fā)展。本文對(duì)PPP模式的定義參考國(guó)內(nèi)學(xué)者王灝對(duì)PPP的廣義定義，即泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。

1 國(guó)外發(fā)展較為成熟的PPP模式

隨著社會(huì)的發(fā)展，最初為了解決政府財(cái)政緊缺的問(wèn)題而發(fā)展起來(lái)的PPP模式，目標(biāo)逐漸變?yōu)樘岣吖卜?wù)質(zhì)量和效率、尋求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一，并在國(guó)外發(fā)展得日趨完善。

自20世紀(jì)70年代末始，英國(guó)開始推行民營(yíng)化，私人部門開始廣泛參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。1992年，英國(guó)財(cái)政部正式提出采用PFI（Private Finance Initiative）模式將私人部門引入到公共項(xiàng)目中。目前，基于PPP 模式的投資項(xiàng)目已經(jīng)貫穿英國(guó)政府活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。英國(guó)財(cái)政部是PPP的主管部門，財(cái)政部下屬的英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure UK，IUK）全面負(fù)責(zé)PPP工作。在地方政府層面，英國(guó)財(cái)政部與地方政府協(xié)會(huì)聯(lián)合成立了地方合作伙伴關(guān)系組織（Local Partnerships），獨(dú)立于財(cái)政部，以市場(chǎng)化的方式進(jìn)行投資。英國(guó)PPP模式取得成功的關(guān)鍵是做到了權(quán)責(zé)明晰、重視績(jī)效、流程標(biāo)準(zhǔn)化，同時(shí)，為了提高項(xiàng)目的成功率，在選擇項(xiàng)目時(shí)確定了項(xiàng)目重點(diǎn)和優(yōu)先順序，使資源配置最優(yōu)化，并且定期審核機(jī)制和仲裁機(jī)制也在不斷完善。

澳大利亞于20世紀(jì)80年代開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式。成立了全國(guó)性的PPP單位，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（IAU），負(fù)責(zé)全國(guó)各級(jí)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和政策。其PPP模式的特色在于：首先，對(duì)PPP項(xiàng)目的選擇具有明確的標(biāo)準(zhǔn)，并建立了嚴(yán)格的審計(jì)和績(jī)效評(píng)級(jí)機(jī)制，從法律上保證了私人利益的實(shí)現(xiàn)，即私人部門有權(quán)在政府違法操作時(shí)進(jìn)行起訴，維護(hù)自身權(quán)益。其次，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中引入聯(lián)合體發(fā)起人，對(duì)服務(wù)實(shí)行全面綜合管理，確保在項(xiàng)目的各個(gè)層面上的管理方法都符合高質(zhì)量服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。最后，政府采取主動(dòng)讓利和審核通過(guò)立刻付款兩種方式鼓勵(lì)私人部門進(jìn)行投資，極大地推動(dòng)了項(xiàng)目的發(fā)展。

20世紀(jì)90年代末，公私合作模式被引入日本，并通過(guò)借鑒英國(guó)的PFI模式得到快速發(fā)展。在此期間，日本相繼建立了PFI推進(jìn)委員會(huì)、日本PFI、PPP協(xié)會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。日本PFI主要由地方政府（Local Government）推動(dòng)，有大約75%的項(xiàng)目是由地方政府執(zhí)行；收入來(lái)源主要是政府部門供給，少部分由使用者付費(fèi)；在PPP模式的選擇上大多選擇BTO而不是被其他國(guó)家廣泛應(yīng)用的BOT，前者面臨著課稅的問(wèn)題，綜合體現(xiàn)了日本“強(qiáng)政府”的固有觀點(diǎn)。同時(shí)，日本PFI項(xiàng)目的采購(gòu)方式主要以公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)為主，在一定程度上保證了項(xiàng)目的透明性與公平性，降低了內(nèi)部腐敗發(fā)生的可能性。

在建立政府PPP機(jī)構(gòu)、健全PPP模式的相關(guān)法律、鼓勵(lì)民間咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展等方面均有所成就，值得我國(guó)借鑒。國(guó)外大部分國(guó)家都沒有關(guān)于PPP項(xiàng)目的專項(xiàng)法律法規(guī)，通常采取在透明的環(huán)境下，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益最大化為原則，通過(guò)相關(guān)的政府采購(gòu)法律和財(cái)政部的相關(guān)規(guī)范進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，確保 PPP模式得以成功運(yùn)用。我國(guó)可積極借鑒其他國(guó)家對(duì)PPP模式的探索與應(yīng)用中的成功經(jīng)驗(yàn)，并認(rèn)真總結(jié)其運(yùn)行過(guò)程中的失敗教訓(xùn)，為我國(guó)PPP模式的項(xiàng)目管理體制建設(shè)做好準(zhǔn)備，發(fā)展出一條符合中國(guó)國(guó)情的“中國(guó)式PPP模式”。

2 在PPP模式中我國(guó)政府的職能履行現(xiàn)狀

PPP模式下的參與方主要有政府、私人部門和公眾。公共項(xiàng)目不同于私人部門的盈利項(xiàng)目追求利潤(rùn)最大化，而是追求公共利益的最大化，實(shí)現(xiàn)共贏。在此模式下，私人部門的活動(dòng)空間是由政府設(shè)定的，政府居于主導(dǎo)地位，可以發(fā)揮主動(dòng)作用。

從20世紀(jì)80年代中期開始，我國(guó)就在一部分公共事業(yè)，如公共交通、污水處理、道路、橋梁等中加入了私人部門的投資?？傮w來(lái)看，國(guó)內(nèi)對(duì)于PPP的認(rèn)識(shí)在不斷提高，并逐步在更多的公共項(xiàng)目領(lǐng)域加以嘗試。PPP模式對(duì)于提高我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率，減輕財(cái)政壓力的成效初顯，但仍處于起步階段，需要后期的不斷探索與運(yùn)用。

從管理機(jī)構(gòu)上看，中國(guó)財(cái)政部目前已成立政府和社會(huì)資本合作中心，并由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)承擔(dān)PPP模式推廣的監(jiān)管職能。但在PPP模式推廣中，兩者分工不清，在具體工作中存在職能交叉問(wèn)題，造成PPP監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。同時(shí)，政府部門作為直接投資者和經(jīng)營(yíng)者，承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)又擔(dān)任監(jiān)管者和調(diào)控者，負(fù)責(zé)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，這很容易使政府在具體的工作中產(chǎn)生混淆。

從法制建設(shè)上看，歷年來(lái)，中國(guó)政府出臺(tái)了多項(xiàng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)私人部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)政府部門和私人部門合作的政策文件，2013年以來(lái)更是密集出臺(tái)了一系列政策，并且成立了政府和社會(huì)資本合作中心，大大加速了PPP模式在中國(guó)的發(fā)展。但總體來(lái)看，我國(guó)關(guān)于PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)還不完善，存在地區(qū)化、穩(wěn)定性較差、法律階位低、缺乏權(quán)威性、內(nèi)容上概括性太強(qiáng)、缺乏針對(duì)性等問(wèn)題。

從政府管理觀念看，我國(guó)政府仍難以擺脫對(duì)公共項(xiàng)目全權(quán)負(fù)責(zé)的固有觀念，私人部門發(fā)揮管理、技術(shù)以及人才等優(yōu)勢(shì)的空間較小。PPP項(xiàng)目實(shí)施的初衷并不是簡(jiǎn)單地發(fā)展新型基建新項(xiàng)目融資形式，而是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府管理觀念的轉(zhuǎn)變和對(duì)PPP模式的正確理解是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)盡快完成管理觀念的轉(zhuǎn)變，即由公共項(xiàng)目唯一的決策者與投資者，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c私人部門合作的參與者和監(jiān)督者，給予私人部門充分的自主權(quán)。

總體而言，我國(guó)政府在PPP模式中管理機(jī)構(gòu)分工有待明確、法制建設(shè)仍需健全、管理觀念亟待轉(zhuǎn)變，政府內(nèi)部腐敗、職能失效的情況時(shí)有發(fā)生，對(duì)于適合我國(guó)的PPP管理模式還有待探索。

3 完善我國(guó)政府在PPP模式中的職能與定位

下面針對(duì)我國(guó)政府在PPP模式運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)，提出幾點(diǎn)改進(jìn)建議。

3.1 加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)

完善的法律法規(guī)和有力的政策支持是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一。我國(guó)PPP模式法律和制度制定的研究較少，公私合作方面的立法明顯滯后于實(shí)際工作的需要。政府在制定相關(guān)的法律和政策法規(guī)時(shí)，應(yīng)注意新舊制度的一致性和連貫性，全面涵蓋PPP項(xiàng)目所涉及的領(lǐng)域，保證項(xiàng)目的穩(wěn)定性和靈活性。

3.2 完善風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)的分配與承擔(dān)是PPP模式實(shí)現(xiàn)的核心要素。在實(shí)踐中應(yīng)該協(xié)調(diào)好私人部門逐利性與公共項(xiàng)目公益性兩者間的關(guān)系。原則上，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最能控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)，屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自身產(chǎn)生的，如建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等，由私人部門承擔(dān)，而超出投資者控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)，如法律風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等，則應(yīng)由公共部門獨(dú)立承擔(dān)，或由公私雙方通過(guò)平等協(xié)商共同分擔(dān)。同時(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)應(yīng)該設(shè)有上限，并引入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)平衡風(fēng)險(xiǎn)與收益。

在對(duì)待不同領(lǐng)域的項(xiàng)目上，應(yīng)對(duì)該領(lǐng)域的特征加以挖掘，選擇合適的實(shí)施方式來(lái)分配風(fēng)險(xiǎn)，具體可分為BOT、“BOT+政府補(bǔ)助”、“BOT+政府股權(quán)合作”三種形式，分別適用于經(jīng)濟(jì)效益好、經(jīng)濟(jì)效益不好但通過(guò)政府補(bǔ)助能達(dá)到收支平衡或微盈利、經(jīng)濟(jì)效益差的BOT項(xiàng)目，力爭(zhēng)做到“對(duì)癥下藥”。

3.3 對(duì)私人部門進(jìn)入PPP項(xiàng)目提供支持

推廣PPP模式并不意味著政府完全退出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不是簡(jiǎn)單的“國(guó)退民進(jìn)”，而是與私人部門共同合作來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。當(dāng)前，私人部門進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域時(shí)，仍然存在一些不切合實(shí)際的技術(shù)條件、人員資格、注冊(cè)資金等實(shí)際門檻，在與外國(guó)投資者的競(jìng)爭(zhēng)中常受到不公平的待遇，嚴(yán)重制約了國(guó)內(nèi)私人部門參與PPP項(xiàng)目的意愿和能力。

針對(duì)上述情況，政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，在確定自身職責(zé)的前提下，深化行政管理體制改革，從根本上實(shí)現(xiàn)政企分離，使得私人部門真正起到作用。在此基礎(chǔ)上，政府可以繼續(xù)出臺(tái)優(yōu)惠的特許權(quán)政策，比如允許投資者進(jìn)行廣告、商業(yè)及房地產(chǎn)的開發(fā)，進(jìn)一步擴(kuò)大投資者的盈利空間。

3.4 審批程序優(yōu)化，保證項(xiàng)目的可持續(xù)性

公共部門應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化審批程序，提高項(xiàng)目資源利用的有效性，減少行政審批周期，審慎核準(zhǔn)項(xiàng)目，建立一個(gè)簡(jiǎn)潔有效、明確合理的項(xiàng)目執(zhí)行方案。同時(shí)，在項(xiàng)目有效期內(nèi)，應(yīng)充分發(fā)揮政府的調(diào)控與監(jiān)督職能，積極穩(wěn)定相關(guān)政策與法規(guī)的可持續(xù)性，在外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目的性質(zhì)或規(guī)模，避免由于政治原因?qū)е碌捻?xiàng)目終止甚至取消。

3.5 完善信息披露制度，使投資機(jī)制公開透明

首先，政府在做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和篩選工作的同時(shí)，及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布項(xiàng)目信息，并如實(shí)披露項(xiàng)目有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；其次，采用招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式公開透明地選擇私人部門，通過(guò)打分機(jī)制將信用狀況良好、融資實(shí)力較強(qiáng)的私人部門甄選出來(lái)，避免“走后門”的情況發(fā)生；最后，省級(jí)人民政府授權(quán)的相關(guān)部門、事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案制定主體，必要時(shí)應(yīng)充分聽取社會(huì)公眾和專家意見，做到全民參與，民主制法。

3.6 加強(qiáng)監(jiān)管，保證將政策落到實(shí)處

政府應(yīng)完善投資項(xiàng)目管理和監(jiān)管體系，將所有涉及的利益相關(guān)方納入監(jiān)管的范圍，重點(diǎn)防范內(nèi)部腐敗，建立一個(gè)適合項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的程序和相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，并進(jìn)一步建設(shè)項(xiàng)目有效期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)追蹤和調(diào)控機(jī)制，做好項(xiàng)目跟蹤服務(wù)，依法開展檢查、驗(yàn)收和責(zé)任追究等活動(dòng)，建立健全私人資本投資公共項(xiàng)目的信用記錄，充分發(fā)揮政府作為管理者和監(jiān)督者的職能。

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