淺析新《預算法》在行政事業單位的實施

摘 要：從今年1月1日起，新的《預算法》開始正式施行。該法強調要全面規范各級政府的收支行為，加大預算約束力度，進一步建立全面規范、公開透明的預算制度。同時，要追究不規范預算行為的法律責任，在預算管理制度、預算控制方式、地方債務風險、轉移支付制度、預算支出約束等多方面實現了重大突破。文章從新《預算法》對行政事業單位的影響、行政事業單位健全預算管理激勵機制、實施有效的預算控制機制等方面，結合新《預算法》對群眾關心的一些熱點問題進行了探討。

關鍵詞：新《預算法》 預算管理控制 行政事業單位 健全預算管理 激勵機制

中圖分類號：D922.21；F233 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）05-081-02

黨的十八屆四中全會以來，我國財政體制改革進入了全新的歷史時期。今年1月1日起實施的新的《預算法》被稱為“經濟憲法”，肩負著實現國家治理體系和能力現代化的歷史使命與神圣職責，在它的修訂過程中一直備受社會各界關注。

新《預算法》規定：一是行政事業單位的支出必須以預算為依據；二是限制年中出臺收支政策；三是規范超收收入使用。因此，財務預算是行政事業進行科學管理的必須和重要的手段，也是今后開展更加嚴格的內部控制的重要方法。只有切實將行政事業單位的人、財、物全面組織、計劃、協調起來，才能最終實現價值的最大化。因此，實施財務預算是法律賦予的功能之一，既必要，又充分。

一、“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，標志著所有行政事業單位的財務行為都需要納入預算管理和監督范圍

1.良好的財務預算有助于收緊“口子”，堅持厲行節約，硬化預算約束，全面規避財務風險。新的經濟常態下，行政事業單位的財務管理面臨著許多不確定因素。但是在現實工作中，一些行政事業單位，“三公”經費支出問題突出，特別是一些基層政府，甚至是貧困縣，群眾的人均年收入不足10000元，但是縣城里各家行政辦公大樓卻一家比一家豪華、氣派。“四風”問題嚴重。針對現實中存在的奢侈浪費問題，新頒布并實施的《預算法》堅持勤儉節約的理念，從嚴、從細、從實，嚴格控制行政事業單位運行經費以及辦公大樓、賓館、招待所、培訓中心等樓堂館所的基建投資；并規定新法出臺前已經建設的預算之外抑或是超標建設的，必須立即改正；同時，要對相關責任人進行嚴肅的處理。

2.明確全口徑預算體系，打造透明預算制度，下好“單子”，進一步提高預算執行力。新《預算法》從主體、用途、規模、方式及控制風險五個方面對地方政府舉借債務作出限制性規定。由于各級行政事業單位都是在經過認真、深入、廣泛的市場調查研究和預測的基礎上才作出戰略決策的，因此，掌握了準確的財務預算就可以將行政事業單位的內部資源與市場需求緊密地聯系起來，嚴格執行財經紀律，全面按照預算標準開展工作，下好每一份“單子”，從而獲得最大的社會效益與經濟效益，進一步提高執行力。

3.收回“票子”，加強結余結轉資金管理。新《預算法》改進了預算控制方式，建立了跨年度預算平衡機制，為實現行政事業的中長期戰略提供了良好的保障。預算是一種全新的未來預期性管理理念，做好預算對任何一家行政事業單位都有著不可低估的重要意義。財務預算就是行政事業單位戰略的具體化，“接好地氣”，做好預算可以使每一家單位及時收回“票子”，加強結余結轉資金管理。從對新的《預算法》學習中，我們可以發現，新的《預算法》進一步明確規定：“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制，各級一般公共預算按照國務院的規定可以設置預算穩定調節基金，用于彌補以后年度預算資金的不足，作為實現跨年度預算平衡、調節年度資金豐歉的重要工具。”因此，各行政事業單位要積極建立結余結轉定期清理機制，對包括本級財力抑或是上級安排形成的結轉資金，只要是連續兩年沒有使用完的，都應該作為結余資金管理。這其中作為一般公共預算的結余資金，可以用來補充預算穩定調節基金。

二、行政事業單位要加大力度，進一步建立健全預算管理機制

“凡事預則立，不預則廢。”行政事業單位要以新的《預算法》為依據，加大力度，進一步樹立全員參與意識，營造一個和諧、穩定、規范、透明的預算管理環境。要堅決杜絕一切違法違規行為，建立健全預算管理機制，做到“執法必嚴，違法必究”，賞罰嚴明，“公開、公平、公正”，有效地協調各個部門之間的關系，嚴格控制日常的業務活動，從而充分調動全體干部職工的工作熱情，順利地完成各項預算任務。

1.要積極樹立全員參與意識，科學推進預算管理工作。“正確的路線決定之后，干部就是決定的因素。”行政事業單位的預算工作涉及到每一個部門、每一個環節、每一個崗位，因此，只有讓全體干部職工都從心底里真正認識到預算管理的重要性，將全體干部職工的工作熱情充分調動起來，大家都主動地為單位的預算管理建言獻策，從每一個自己所熟悉的工作環節考慮怎樣才能提高預算編制的水平，怎樣才能更好地完成預算，積極為單位、為大局承擔自己所能夠承擔的職責。那么，做好單位的預算管理工作就有了堅實的基礎和保障。

2.要積極推進預算民主管理，實行預算公開。新《預算法》提出要“建立全面規范、公開透明的預算制度”，也就是說除了涉及到國家重大機密的事項外，其他一切只要是經過批準的預算、決算、預算調整以及預算執行情況等各種報告和報表，都可以也都應該在規定的期間向社會公開發布。只有以“公開、公正、公平”的透明方式向廣大人民群眾進行說明，開誠布公，襟懷坦白，才能獲得人民群眾的信任，進一步提升財政政策的效果。這是新的《預算法》的宗旨，也是預算管理制度積極推進預算公開透明改革力度的方向。無論是各級政府抑或是事業單位，都應該積極推進預算民主管理，實行預算公開。這樣一方面可以使廣大人民群眾和單位的干部職工，真正感到自己有了知情權和參與權，受到了社會和單位的尊重，能夠產生榮譽感和自豪感；另一方面，也激發了大家積極主動地為更好地做好預算管理工作出謀劃策的熱情，“眾人拾柴火焰高”。

3.要積極營造一個有利于預算管理的科學、透明的和諧環境。要注意預算管理的完整性與規范性，通過整治政府預算的碎片化管理方式，進而清除預算外與體制外資金的滋生環境。在一些行政事業單位中，單位領導往往容易忽視為員工營造一個有利于預算管理的工作環境。他們不注意運用馬斯洛的“需求理論”來激勵員工逐步將自己的能量進一步釋放，從而更好地為單位的發展奉獻出自己全部的光和熱。因此，創造有利的條件，營造一個適合廣大干部員工有效地開展預算管理工作的環境，滿足更多員工的合理需求，激勵他們對單位預算管理所做的任何一個積極、有利的行動，是行政事業單位領導應該認真考慮的問題。

4.要積極推行預算管理的責任化。如何才能將行政事業預算管理的責任化落到實處，一是要認真編制責任預算。行政事業單位實行預算管理的內容涉及到方方面面，既有單位的全面預算，還有各個部門的責任預算，由表及里，由內到外，形成了全面覆蓋單位經濟活動的預算管理體制。全面預算是從經濟活動的客體來反映，責任預算則是從經濟活動的客主體來反映。二者相輔相成，相得益彰。責任預算是責任單位的工作目標，每一個責任單位的工作狀況決定了這一目標實現的可能性。二是為了保證完成各項預算，各行事業單位要采取必要的輔助手段和配套措施，有精神方面的，也有物資方面的，只要是對全面實現預算目標有利的，都可以采用。具體方法有對短期目標的實現所采取的激勵措施，也有對長期目標實現所開展的方法和手段。只有多管齊下、齊頭并進，才能將預算管理的責任化落到實處。

5.要積極開展預算自主管理的績效化考核。政府預算的編制、執行與審查將終結粗放管理階段，從而進入以績效論“英雄”的科學管理軌道。公開、公平、公正的考核可以進一步激勵先進，鞭策后進，分析存在的問題，找到落后的原因，落實解決問題的對策，從而使責任預算能夠盡快保質保量地全面完成。要在預算管理領導小組的協調與指導下，通過績效化考核，對每一階段的執行情況進行論證，督促經濟活動的實際執行者有意識地實施相應的預算管理，采取正確的方法，“比學趕幫超”，盡快落實相關責任。

6.要實行彈性責任預算。新的經濟常態下，社會經濟環境瞬息萬變，行政事業單位所進行的編制預算往往會受到各種因素的影響與制約，比如，預計的業務量與實際業務量相差甚遠。因此，要實行彈性責任預算，運用一定的技術手段根據最終的結果與原來的預算水平進行科學調整，從而增加實際執行結果與預算設計的可比性。

三、行政事業單位要實施有效的預算控制機制

新的《預算法》將遏制腐敗，反對“四風”，避免“三公”經費支出以及“過頭稅”等亂支出、亂收費問題作為重點監控，要求在“制、建、推”上做好文章，盡快建立切實有效的預算控制機制。

1.做好遠期規劃。新《預算法》強調規劃能力，要把開展財政規劃、部門預算規劃和重大財政規劃相銜接。

2.做好目標控制。各行政事業單位要科學合理地制定預算收支目標，做到既不貪大求洋，好高騖遠，也不固步自封，止步不前。要深入實際做好調查研究，在切實掌握本地區、本單位的實際發展水平、發展速度的前提下，根據新經濟常態下的具體狀況和客觀要求，將經濟發展的預算設定在合理的空間。要避免一些地方、一些單位不切合實際的盲目發展要求，排除任何只對小地方、小單位有利，只在短期內有利，卻對長期發展有害、損害全局整體利益的投機行為。引導整體的預算目標向著和諧、可持續發展的目標發展。

3.做好風險評估。未雨綢繆，防患于未然。只有牢固地樹立風險防范意識，才能建立堅不可摧的抵御風險防線，杜絕一切可能發生的隱患，從而保證預算管理目標的實現。

4.做好預算平衡控制。要建立跨年度的預算平衡機制，嚴格控制行政事業單位的所有經濟活動，發現問題及時糾正。不論是在一般公共預算執行中出現了超支抑或是短收現象，都要進行調節，通過補充預算穩定基金、化解政府債務或者其他預算資金等方式，實現收支平衡。

5.做好信息與溝通。大數據時代，及時掌握與了解信息并做好溝通是完成各項任務的關鍵。因此，要建立與完善信息平臺，及時了解與掌握行政事業單位與每一個責任單位的所有信息，掌握他們的責任預算履行情況，了解各項指標的完成進度。從而掌握主動權，控制脫離預算的差異，及時對發現的問題進行調整。

6.做好內部監督。各行政事業單位要堅決執行新的《預算法》，開辟弊革風清的新局面，以上率下，從嚴要求，建立全面的預算管理監督機制，杜絕一切違法違規行為。要對包括內部審計、預算管理領導小組以及各個責任預算實施主體的監督機制進行定期抑或是不定期的評估，檢測其有效性與執行力，提升整體水平，構筑拒腐防變的“防火墻”，將權力關進“籠子”里。要敢于自我加壓，敢于向自己開刀，不斷優黨風、清政風、糾行風、正社風，強化內部監督，雷厲風行，動真硬，才能保證預算目標得以保質保量地實現。

四、結語

明代政治家張居正指出：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”一份承諾，一份責任。新《預算法》的頒布與實施，對行政事業單位的影響是很大的，涉及到了行政事業單位健全預算管理激勵機制、實施有效的預算控制機制等方面的工作。筆者相信，只要我們堅持學法、知法、守法，并一步一個腳印地全面貫徹落實《預算法》，就一定能夠使行政事業單位的預算管理工作邁上新的臺階。

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（作者單位：河南省質量技術監督局代碼中心 河南鄭州 450000）

[作者簡介：李曉嵐，女，河南安陽人，經濟管理研究生，現任河南省質量技術監督局代碼中心高級會計師，財務總監、河南省會計領軍人才。]

（責編：若佳）