中國(guó)與新加坡扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策比較

摘 要：中國(guó)和新加坡都重視發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，為促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展都采取了一些財(cái)稅扶植措施。通過(guò)對(duì)比中、新兩國(guó)扶植光伏產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)行財(cái)稅政策，發(fā)現(xiàn)兩國(guó)在政策支持重點(diǎn)、補(bǔ)貼范圍和力度、稅收優(yōu)惠方式和程度、對(duì)國(guó)際貿(mào)易影響等方面存在差異，提出應(yīng)增加對(duì)光伏研發(fā)的政府投入、調(diào)整光伏生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼政策等完善我國(guó)政策的建議。

關(guān)鍵詞：光伏 財(cái)稅政策 財(cái)政補(bǔ)貼 中國(guó) 新加坡

中圖分類號(hào)：F810.142 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）05-017-03

一、研究背景

化石能源的逐漸耗竭以及化石能源消耗造成的環(huán)境污染，是人類可持續(xù)發(fā)展面臨的兩大障礙，開(kāi)發(fā)利用新的清潔能源是解決這兩大障礙的主要途徑。以可再生能源為主的新能源將是未來(lái)世界能源的主體，而太陽(yáng)能將是重要一員。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，到21世紀(jì)末，太陽(yáng)能發(fā)電將占世界總電力供應(yīng)中的60%以上。{1}

光伏發(fā)電因其資源最豐富和最清潔的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)已經(jīng)成為各國(guó)競(jìng)相重點(diǎn)發(fā)展的新能源。中國(guó)與新加坡的發(fā)展都受制于能源短缺，都希望通過(guò)發(fā)展新能源來(lái)改善本國(guó)的能源供給狀況。2010年中國(guó)正式將新能源確定為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，以發(fā)展核能、太陽(yáng)能等為核心；新加坡在2006年發(fā)布了能源發(fā)展新政策，將太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)作為新加坡新能源發(fā)展的重點(diǎn)。目前中國(guó)、新加坡兩國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展均取得顯著成效：當(dāng)前中國(guó)的太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)規(guī)模全球最大，擁有天合光能、英利綠色能源等一批全球排名前茅的太陽(yáng)能光伏企業(yè)，光伏技術(shù)也處于世界先進(jìn)水平；新加坡的太陽(yáng)能研發(fā)和生產(chǎn)自2006年以來(lái)也有很大進(jìn)展：2008年成立的新加坡太陽(yáng)能研究所（SERIS），取得了研發(fā)出新型混合鈣鈦礦太陽(yáng)能電池材料等重大成果。{2}吸引了中國(guó)的天合光能、英利綠色能源以及挪威可再生能源集團(tuán)（REC）等全球排名前十的光伏制造企業(yè)在新加坡設(shè)立區(qū)域總部和研發(fā)、生產(chǎn)中心。根據(jù)新加坡政府的設(shè)想，新加坡將被打造成全球清潔能源領(lǐng)袖城市，太陽(yáng)能將成新加坡清潔能源產(chǎn)業(yè)的核心，預(yù)計(jì)將雇用7000人，2015年將創(chuàng)造17億新元的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品總值。{3}

在促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，中國(guó)、新加坡都實(shí)施了一些財(cái)稅扶植政策，這些政策取得了較明顯的成效。通過(guò)比較兩國(guó)的扶植光伏的相關(guān)財(cái)稅政策，可以找出政策的差異，取長(zhǎng)補(bǔ)短。本文通過(guò)對(duì)兩國(guó)扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策的對(duì)比分析，以此為基礎(chǔ)來(lái)探討我國(guó)相關(guān)政策的改善。

二、中國(guó)扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策主要內(nèi)容

雖然在1975年中國(guó)就建立了民用太陽(yáng)能電池廠，但囿于對(duì)太陽(yáng)能發(fā)電前景的認(rèn)識(shí)不足，在2005年之前，中國(guó)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)并未給予太多的政策扶植。2005年《中華人民共和國(guó)可再生能源法》頒布之后，中國(guó)扶植新能源發(fā)展的各類政策不斷增加。2009—2013年期間，出臺(tái)了以“金太陽(yáng)”示范工程為標(biāo)志的一系列扶植政策。目前中國(guó)扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策措施主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（一）對(duì)光伏發(fā)電和光電應(yīng)用建筑的示范項(xiàng)目給予財(cái)政補(bǔ)貼

中國(guó)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼主要是三個(gè)方向：（1）“金太陽(yáng)”示范工程的光伏發(fā)電項(xiàng)目。2009年中國(guó)財(cái)政部等發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施金太陽(yáng)示范工程的通知》，此后，又分別于2011年、2012年出臺(tái)了相關(guān)文件。根據(jù)這些文件規(guī)定，中國(guó)對(duì)列入“金太陽(yáng)”示范項(xiàng)目的并網(wǎng)光伏發(fā)電、獨(dú)立光伏發(fā)電、光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)逐年調(diào)整。2011年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是晶體硅組件的項(xiàng)目補(bǔ)助9元/瓦，非晶硅薄膜組件的8元/瓦；2012年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)原則上為7元/瓦。（2）光電建筑示范項(xiàng)目。為加快太陽(yáng)能技術(shù)在建筑領(lǐng)域的應(yīng)用，2009年中國(guó)財(cái)政部等發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見(jiàn)》，隨后又在2010年、2011年和2012年連續(xù)出臺(tái)了有關(guān)政策文件。這些政策文件規(guī)定國(guó)家財(cái)政支持實(shí)施“太陽(yáng)能屋頂計(jì)劃”，對(duì)光電建筑應(yīng)用示范工程予以補(bǔ)助，補(bǔ)助范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也是逐年調(diào)整。3.分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目。2013年中國(guó)財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于分布式光伏發(fā)電實(shí)行按照電量補(bǔ)貼政策等有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定對(duì)金太陽(yáng)示范工程、太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用示范項(xiàng)目以外的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，實(shí)行按電量補(bǔ)貼，補(bǔ)貼期限原則上為20年，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模、發(fā)電成本變化情況等因素，逐步調(diào)減。

（二）對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠

中國(guó)光伏企業(yè)的稅收優(yōu)惠主要有以下幾個(gè)方面：一是增值稅優(yōu)惠。2013年出臺(tái)的《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》規(guī)定，自2013年10月1日至2015年12月31日，對(duì)納稅人“銷(xiāo)售自產(chǎn)的利用太陽(yáng)能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實(shí)行增值稅即征即退50%”的政策。{4}二是所得稅優(yōu)惠，企業(yè)研發(fā)費(fèi)用符合條件的可以按規(guī)定在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)加計(jì)扣除，被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的可以享受15%的優(yōu)惠稅率。三是企業(yè)兼并重組，符合條件的可以按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠。四是產(chǎn)品出口退稅，太陽(yáng)能電池、太陽(yáng)能熱水器出口享受17%的退稅，硅片（單晶硅除外）為13%。

（三）對(duì)分布式光伏發(fā)電免征相關(guān)政府性基金

2013年中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中規(guī)定，“對(duì)分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免收可再生能源電價(jià)附加等針對(duì)電量征收的政府性基金”。{5}隨后財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于對(duì)分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免征政府性基金有關(guān)問(wèn)題的通知》明確了對(duì)分布式光伏發(fā)電免征可再生能源電價(jià)附加、國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫(kù)移民后期扶持基金和農(nóng)網(wǎng)還貸資金等項(xiàng)政府性基金。

三、新加坡扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策主要內(nèi)容

新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（EDB）發(fā)展太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)的決定是在2006年正式公布的，政策的針對(duì)性頗強(qiáng)，充分利用新加坡自身優(yōu)勢(shì)，取得了顯著成效。新加坡扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策主要有：

（一）對(duì)太陽(yáng)能裝機(jī)的補(bǔ)貼

2011年新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局清潔能源辦公室公布了太陽(yáng)能裝機(jī)補(bǔ)貼計(jì)劃，對(duì)新建商業(yè)或工業(yè)用建筑的太陽(yáng)能光伏裝機(jī)進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼項(xiàng)目的最小裝機(jī)容量要求為50kW。已有建筑也可申請(qǐng)，針對(duì)具體情況單個(gè)審批。補(bǔ)貼額度為項(xiàng)目建設(shè)成本的30%，單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼額上限為100萬(wàn)新元。此外，新加坡還先后推出了約1100萬(wàn)新元的太陽(yáng)能光伏浮島、預(yù)計(jì)投資1330萬(wàn)新元的蔡厝港自來(lái)水廠和登格蓄水池實(shí)施兩項(xiàng)太陽(yáng)能試點(diǎn)項(xiàng)目等。{6}

（二）對(duì)光伏研發(fā)的投資

自2007年以來(lái)新加坡不斷增加對(duì)新能源等潔凈科技的研發(fā)投資。在2007—2010年期間，新加坡約投入7億新元用于相關(guān)研發(fā)和培訓(xùn)工作。2010年9月，新加坡政府又推出了10億新元的國(guó)家創(chuàng)新挑戰(zhàn)項(xiàng)目，主要用于在清潔能源、能源安全、交通、環(huán)境持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的研發(fā)。對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的研發(fā)，新加坡政府非常重視。據(jù)新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局潔凈科技及建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施執(zhí)行司長(zhǎng)吳自強(qiáng)介紹，2007年以來(lái)，新加坡已經(jīng)投入約10億新元研發(fā)資金設(shè)立國(guó)家級(jí)研究所。{7}2007年新加坡還設(shè)立了為期5年清潔能源獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃，每年供30個(gè)學(xué)生出國(guó)深造，獎(jiǎng)學(xué)金總額2000萬(wàn)新元。

（三）對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠

新加坡的稅收優(yōu)惠主要依據(jù)《公司所得稅法案》和《經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展法案》，以及每年政府財(cái)政預(yù)算案中的一些優(yōu)惠政策。新加坡沒(méi)有專門(mén)針對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。但目前新加坡的公司所得稅稅率是17%，這相對(duì)于大多數(shù)國(guó)家而言都是非常優(yōu)惠的；并且沒(méi)有資本利得稅。此外，還有各項(xiàng)稅收優(yōu)惠措施，如：如對(duì)具有新技術(shù)開(kāi)發(fā)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)給予5～15年的免稅期；出口產(chǎn)品的生產(chǎn)可以享受最高達(dá)所獲利潤(rùn)90%的免稅待遇等。{8}

四、兩國(guó)扶植光伏產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的對(duì)比

中、新兩國(guó)發(fā)展光伏的策略重點(diǎn)有所不同，中國(guó)基于國(guó)內(nèi)雄厚的產(chǎn)品生產(chǎn)能力和人工成本優(yōu)勢(shì)，重在產(chǎn)品生產(chǎn)；而新加坡則是基于其原有的電子和材料領(lǐng)域技術(shù)優(yōu)勢(shì)和便利的商貿(mào)環(huán)境，重在光伏技術(shù)研究、測(cè)試，鼓勵(lì)各國(guó)企業(yè)在新加坡進(jìn)行創(chuàng)新型清潔能源解決方案的研發(fā)、測(cè)試和驗(yàn)證，然后向全球輸出。中、新兩國(guó)扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策也是在各國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策定位的大環(huán)境下作出的，兩國(guó)扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策對(duì)比如下：

（一）財(cái)稅政策支持的重點(diǎn)不同

中國(guó)扶植光伏產(chǎn)業(yè)的政策，多數(shù)是重生產(chǎn)、重投資，對(duì)技術(shù)研發(fā)支持不足。袁見(jiàn)和安玉興（2014）從政策文本視角對(duì)中國(guó)國(guó)家層面太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究表明，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策中的研發(fā)政策不足，促進(jìn)生產(chǎn)的政策占34.4%，投資政策占29.5%，而涉及研發(fā)的政策只占8.2%。{9}而新加坡對(duì)光伏領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)非常重視，通過(guò)政府投資、設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金等支持技術(shù)研發(fā)和人才培養(yǎng)。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼范圍、力度不同

中、新兩國(guó)都對(duì)光伏應(yīng)用領(lǐng)域?qū)嵤┴?cái)政補(bǔ)貼政策。中國(guó)的多個(gè)政策文件均規(guī)定了對(duì)光伏發(fā)電、光電建筑應(yīng)用項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼，涉及光伏發(fā)電系統(tǒng)、光電建筑關(guān)鍵設(shè)備等多個(gè)方面。新加坡的太陽(yáng)能裝機(jī)補(bǔ)貼計(jì)劃也為商業(yè)和工業(yè)建筑的太陽(yáng)能裝機(jī)提供補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼政策都在一定程度上推動(dòng)了本國(guó)光伏發(fā)電應(yīng)用的發(fā)展，但中國(guó)對(duì)光伏發(fā)電應(yīng)用推廣示范的補(bǔ)貼范圍、力度均遠(yuǎn)超新加坡，使得近年來(lái)中國(guó)光伏裝機(jī)量大幅提升。2012年中國(guó)光伏裝機(jī)量4.5GW，2013年中國(guó)光伏裝機(jī)12GW，今后幾年中國(guó)光伏裝機(jī)量也將穩(wěn)定在10GW左右。在并網(wǎng)發(fā)電上，據(jù)中國(guó)電監(jiān)會(huì)監(jiān)測(cè)，截至2012年底已并網(wǎng)項(xiàng)目1.19GW。新加坡的光伏裝機(jī)量相對(duì)就少了許多，據(jù)2012年亞太光伏展會(huì)上新加坡貿(mào)易工業(yè)部部長(zhǎng)Lee Yi Shyan的表示，2012年新加坡電網(wǎng)太陽(yáng)能并網(wǎng)累計(jì)裝機(jī)容量為5.5MW。{10}

（三）稅收優(yōu)惠方式、程度不同

中、新兩國(guó)稅制不同，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)給予的稅收優(yōu)惠方式也有較大差別。兩國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)可能享受到的主要稅收優(yōu)惠情況對(duì)比見(jiàn)表1。

就中、新兩國(guó)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的稅收政策來(lái)看，雖然中國(guó)在2013年專門(mén)針對(duì)光伏發(fā)電出臺(tái)了稅收優(yōu)惠政策，但由于新加坡整體稅負(fù)水平較輕，是低稅國(guó)家，同時(shí)稅收優(yōu)惠方式多樣，優(yōu)惠期限長(zhǎng)，因此，整體來(lái)看，光伏企業(yè)在新加坡能享受更多的稅收優(yōu)惠。

（四）政策對(duì)國(guó)際貿(mào)易的影響不同

雖然中、新兩國(guó)都是WTO成員，但對(duì)于WTO規(guī)則的理解和運(yùn)用，新加坡要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于中國(guó)，新加坡的有關(guān)政策更符合WTO規(guī)則。而中國(guó)扶植光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠多數(shù)是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，同時(shí)，一些稅收優(yōu)惠的專向性又很強(qiáng)，如增值稅退稅政策，這就導(dǎo)致中國(guó)的扶植政策較容易就違反了WTO的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》，招致歐美等國(guó)的“反補(bǔ)貼”，造成中國(guó)光伏產(chǎn)品外貿(mào)環(huán)境惡化。

五、完善我國(guó)財(cái)稅政策的建議

基于上述分析，筆者就完善我國(guó)扶植光伏產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策提出兩點(diǎn)建議如下：

（一）中國(guó)應(yīng)增加對(duì)光伏研發(fā)的政府投入

光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最終取決于市場(chǎng)對(duì)光伏產(chǎn)品的有效需求。要形成大規(guī)模的市場(chǎng)需求，就必須使光伏發(fā)電的成本不斷下降，使其能夠與火電進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。而降低光伏發(fā)電項(xiàng)目成本的途徑：一是生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張；二是直接電價(jià)補(bǔ)貼；三是技術(shù)創(chuàng)新。當(dāng)前，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)2003—2007年和2009—2010年兩個(gè)階段的高速發(fā)展，規(guī)模擴(kuò)張的邊際效應(yīng)正在遞減。電價(jià)補(bǔ)貼雖然可以支持光伏發(fā)電項(xiàng)目，但有扭曲價(jià)格擾亂市場(chǎng)的弊端，同時(shí)還會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此不宜長(zhǎng)期使用。未來(lái)，光伏發(fā)電成本降低的動(dòng)力將主要來(lái)自光伏新技術(shù)、新材料。中國(guó)應(yīng)增加對(duì)光伏研發(fā)的政策支持，加大光伏技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域的政府投入，借鑒新加坡扶植光伏研發(fā)的一些做法，推動(dòng)太陽(yáng)能新技術(shù)、新材料的研發(fā)和光伏研發(fā)人才的培養(yǎng)。

（二）中國(guó)應(yīng)調(diào)整光伏生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼政策以改善外貿(mào)環(huán)境

對(duì)于目前中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)遭受歐美國(guó)家的“反補(bǔ)貼”，中國(guó)還是應(yīng)該調(diào)整一些明顯有違WTO規(guī)則精神的補(bǔ)貼政策，以利于改善我國(guó)光伏產(chǎn)品的出口環(huán)境。一是減少對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼；二是對(duì)屬于WTO規(guī)則禁止性補(bǔ)貼的出口補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等應(yīng)逐步取消；三是將容易被認(rèn)定為具有專向性的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠調(diào)整為普適性、平等性措施，對(duì)內(nèi)、外資企業(yè)給予國(guó)民待遇，新加坡的稅收優(yōu)惠政策值得中國(guó)借鑒。

注釋：

{1}林坤.光伏“冬至”[J].新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2012（1-2）：78-81

{2}常麗君.新加坡開(kāi)發(fā)出新型太陽(yáng)能電池材料[N].科技日?qǐng)?bào)，2014.3.26（01）

{3}周曉夢(mèng).太陽(yáng)能成新加坡清潔能源產(chǎn)業(yè)核心[N].中國(guó)能源報(bào)，2014.6.23（24）

{4}財(cái)政部.關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知[EB/OL].http：//szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201309/t20130929_994642.html

{5}國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-07/15/content_2447814.htm

{6}陶杰.新加坡開(kāi)展大規(guī)模太陽(yáng)能項(xiàng)目試驗(yàn)[EB/OL]. http：//news.ifeng.com/a/20140507/40183984_0.shtml

{7}王薇薇. 投10億新元建國(guó)家級(jí)研究所新加坡歡迎中國(guó)光伏企業(yè)[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-05/27/c_115913068.htm

{8}黃曉虹，李順明，鄧文勇.新加坡稅收制度簡(jiǎn)介與借鑒[J].稅務(wù)研究，2008（11）：94-95

{9}袁見(jiàn)，安玉興.基于政策文本視角的中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014（7）：48-50

{10}北極星太陽(yáng)能光伏網(wǎng).新加坡建成太陽(yáng)能光伏平價(jià)電網(wǎng)[EB/OL].http：//guangfu.bjx.com.cn/news/20121024/396596.shtml

（作者單位：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 廣西南寧 530003）

[作者簡(jiǎn)介：蔣海勇（1974—），男，廣西全州人，副教授，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院，研究方向：低碳經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅政策]

（責(zé)編：若佳）