通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化改革探析

孫康

[摘 要]全球經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，貿(mào)易便利化、現(xiàn)代物流業(yè)、信息技術(shù)化的發(fā)展，無(wú)一不推動(dòng)外貿(mào)鏈條上的每一個(gè)環(huán)節(jié)，以深刻的變化去改進(jìn)自身和順應(yīng)環(huán)境。作為外經(jīng)貿(mào)鏈條上重要一環(huán)的海關(guān)，更有必要通過(guò)通關(guān)電子化實(shí)現(xiàn)中國(guó)海關(guān)通關(guān)管理與國(guó)際海關(guān)通行做法的接軌。文章通過(guò)對(duì)通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化背景、流程的介紹，分析了通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化的優(yōu)勢(shì)及保障條件，并提出了通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化的發(fā)展重點(diǎn)及方向。

[關(guān)鍵詞]通關(guān)無(wú)紙化；作業(yè)程序；保障條件；發(fā)展方向

10 13939/j cnki zgsc 2015 51 192

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易高速增長(zhǎng)，口岸貿(mào)易絕對(duì)數(shù)量連年攀升，海關(guān)工作面臨著人力資源配置嚴(yán)重不足和業(yè)務(wù)量快速增長(zhǎng)的矛盾。通關(guān)效率和監(jiān)管質(zhì)量都不可避免地受到一定制約。在現(xiàn)行通關(guān)管理模式下，海關(guān)監(jiān)管壓力巨大，現(xiàn)場(chǎng)工作量已經(jīng)處于“超飽和”狀態(tài)。因此，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以改革的思路和創(chuàng)新的辦法，破解通關(guān)監(jiān)管工作面臨的矛盾和問(wèn)題。

通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化的推行，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)單證電子化和海關(guān)作業(yè)單證無(wú)紙化，加快了證件聯(lián)網(wǎng)核查，順應(yīng)了國(guó)際貿(mào)易信息化、無(wú)紙化的趨勢(shì)，可以看作是深化海關(guān)改革創(chuàng)新、改進(jìn)海關(guān)監(jiān)管和服務(wù)的現(xiàn)實(shí)舉措。

1 通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化改革的歷程

2012年7月4日，在全國(guó)海關(guān)深入推進(jìn)通關(guān)作業(yè)改革動(dòng)員部署會(huì)議上，海關(guān)全面推開(kāi)分類通關(guān)改革啟動(dòng)通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化改革試點(diǎn)。2012年8月1日，海關(guān)總署發(fā)布2012年第38號(hào)公告。為進(jìn)一步改進(jìn)海關(guān)監(jiān)管和服務(wù)，決定在全面推開(kāi)分類通關(guān)改革的基礎(chǔ)上，在全國(guó)海關(guān)試點(diǎn)開(kāi)展通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化改革工作。全國(guó)海關(guān)通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化改革試點(diǎn)在北京、天津、上海、南京、杭州、寧波、福州、青島、廣州、深圳、拱北、黃埔等12個(gè)海關(guān)正式啟動(dòng)。2013年4月11日，海關(guān)總署發(fā)布2013年第19號(hào)公告（關(guān)于深化通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化改革試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的公告）。2013年5月28日，海關(guān)總署發(fā)布2013年第29號(hào)（關(guān)于公布《通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化報(bào)關(guān)單證電子掃描文件格式標(biāo)準(zhǔn)》及《通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化企業(yè)存單準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》的公告）。

2 通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化的含義

通關(guān)無(wú)紙化作業(yè)是指海關(guān)以企業(yè)分類管理和風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)，按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)進(jìn)出口貨物實(shí)施分類，運(yùn)用信息技術(shù)改變海關(guān)驗(yàn)核進(jìn)出口企業(yè)遞交紙質(zhì)報(bào)關(guān)單及隨附單證辦理通關(guān)手續(xù)的做法，直接對(duì)企業(yè)通過(guò)中國(guó)電子口岸錄入申報(bào)的報(bào)關(guān)單及隨附單證的電子數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)紙審核、驗(yàn)放處理的通關(guān)作業(yè)方式。

通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化的主要內(nèi)容是逐步以電子數(shù)據(jù)取代紙質(zhì)單證、優(yōu)化通關(guān)作業(yè)流程以及建立報(bào)關(guān)電子單證管理制度。具體說(shuō)來(lái)，從企業(yè)角度來(lái)看，改革使紙質(zhì)單證流轉(zhuǎn)交互轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳芯W(wǎng)絡(luò)電子回執(zhí)實(shí)現(xiàn)與企業(yè)信息溝通；從海關(guān)作業(yè)角度來(lái)看，則是審核紙質(zhì)單證簽章放行轉(zhuǎn)變?yōu)閷徍藞?bào)關(guān)單和隨附單證電子數(shù)據(jù)驗(yàn)放貨物。此外，對(duì)已實(shí)現(xiàn)電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的證件，比對(duì)正常實(shí)施無(wú)紙化，進(jìn)一步加快聯(lián)網(wǎng)核查進(jìn)程，不斷推進(jìn)通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化。

3 通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化的優(yōu)勢(shì)

首先，紙質(zhì)報(bào)關(guān)、電子紙質(zhì)報(bào)關(guān)、分類通關(guān)和通關(guān)無(wú)紙化的區(qū)別。紙質(zhì)報(bào)關(guān)方式，報(bào)關(guān)單、隨附單證都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)電子化。海關(guān)在通關(guān)管理上面也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)差別化管理。電子紙質(zhì)、報(bào)關(guān)，對(duì)于報(bào)關(guān)單實(shí)現(xiàn)了電子化，對(duì)隨附單證沒(méi)有實(shí)現(xiàn)電子化，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)差別化作業(yè)。分類通關(guān)改革，對(duì)報(bào)關(guān)單實(shí)現(xiàn)了電子化，隨附單證沒(méi)有實(shí)現(xiàn)電子化，在海關(guān)作業(yè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)差別化作業(yè)。通關(guān)無(wú)紙化改革，報(bào)關(guān)單實(shí)現(xiàn)電子化，隨附單證也實(shí)現(xiàn)電子化，同時(shí)海關(guān)作業(yè)實(shí)現(xiàn)差別化作業(yè)。

其次，通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化改革將海關(guān)通關(guān)的相關(guān)單證進(jìn)行了信息化，改變現(xiàn)有紙質(zhì)單證人工流轉(zhuǎn)方式，海關(guān)以電子單證數(shù)據(jù)傳輸取代傳統(tǒng)的紙質(zhì)單證流轉(zhuǎn)，辦理貨物進(jìn)出境手續(xù)時(shí)，企業(yè)將報(bào)關(guān)單及隨附單證電子數(shù)據(jù)向海關(guān)申報(bào)，提高了通關(guān)效率，解放了企業(yè)的人力資源。

企業(yè)能夠真真切切體會(huì)到無(wú)紙化通關(guān)改革所帶來(lái)的好處，這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，是企業(yè)的通關(guān)速度將進(jìn)一步加快，通關(guān)成本隨之降低。無(wú)紙化通關(guān)通過(guò)對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)貨物實(shí)行自動(dòng)審核，自動(dòng)放行，大大提高海關(guān)單證作業(yè)速度，此外，通過(guò)與監(jiān)管場(chǎng)所聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的同步實(shí)施，通關(guān)手續(xù)將進(jìn)一步簡(jiǎn)化，通關(guān)效率將大大加快，貨物在港口滯留的時(shí)間更短，企業(yè)的通關(guān)成本將進(jìn)一步降低，產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力將得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

第二，是將有更多的高資信企業(yè)適用“事后交單、無(wú)紙通關(guān)”這種高速、便捷的通關(guān)模式。該模式下，AA類及A類企業(yè)可以將原來(lái)需要每天向海關(guān)遞交單證，變?yōu)閷?0天內(nèi)出口的報(bào)關(guān)單一次性集中遞交，大大減少了往返海關(guān)的次數(shù)。

第三，是有利于營(yíng)造守法便利的良好氛圍，促進(jìn)企業(yè)守法自律。無(wú)紙化通關(guān)改革試點(diǎn)以企業(yè)分類為基礎(chǔ)，以企業(yè)守法便利為導(dǎo)向，海關(guān)對(duì)大部分誠(chéng)信守法企業(yè)的貨物實(shí)施快速放行，無(wú)紙化通關(guān)等便利措施，對(duì)失信違法企業(yè)的貨物實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)管等懲戒措施。

從海關(guān)的角度來(lái)說(shuō)，海關(guān)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析和判別，低風(fēng)險(xiǎn)的貨物采取自動(dòng)放行，經(jīng)過(guò)海關(guān)的電子審核，低風(fēng)險(xiǎn)的就自動(dòng)放行，并向貨物存放的場(chǎng)所和企業(yè)發(fā)送信息，企業(yè)即可直接辦理進(jìn)口提運(yùn)或者出口貨物裝運(yùn)的這個(gè)手續(xù)，實(shí)現(xiàn)通關(guān)作業(yè)全程的無(wú)紙化，有利于優(yōu)化通關(guān)流程，提高通關(guān)效率，降低企業(yè)通關(guān)成本，促進(jìn)貿(mào)易便利化。

對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)的貨物，海關(guān)轉(zhuǎn)為人工審核，在人工審核過(guò)程中，審核無(wú)疑問(wèn)的，直接辦理放行手續(xù)，通知貨場(chǎng)，企業(yè)可以到貨場(chǎng)直接辦理提貨手續(xù)。需要驗(yàn)核紙質(zhì)單證的，海關(guān)將向企業(yè)發(fā)送指令，企業(yè)到現(xiàn)場(chǎng)提交紙質(zhì)單證，辦理通關(guān)手續(xù)。海關(guān)可以集中力量加強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)貨物的實(shí)際監(jiān)管，提升了監(jiān)管效能，通關(guān)無(wú)紙化引導(dǎo)企業(yè)守法自律，形成海關(guān)與守法企業(yè)的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)海關(guān)與企業(yè)雙贏。

4 通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化改革的保障條件

第一，傳統(tǒng)報(bào)關(guān)方式下，紙面文件是報(bào)關(guān)人向海關(guān)報(bào)關(guān)和海關(guān)憑以辦理貨物征免稅及貨物放行手續(xù)的最直接和唯一的依據(jù)。因此，有關(guān)報(bào)關(guān)人身份的確認(rèn)、報(bào)關(guān)人的申報(bào)和海關(guān)接受申報(bào)的成立、申報(bào)的時(shí)間、地點(diǎn)、形式、簽名和報(bào)關(guān)文件的證據(jù)效力、責(zé)任的認(rèn)定等，均有明確的法律規(guī)定，沒(méi)有使海關(guān)在行使行政管理權(quán)中遇到法律上的障礙。而無(wú)紙化通關(guān)所涉及的電子數(shù)據(jù)法律地位必須明確才能保障通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化的法律效力。

從法律層面上面看，《電子簽名法》、《海關(guān)法》等法律及相關(guān)法規(guī)規(guī)章，明確了電子數(shù)據(jù)與紙質(zhì)單證在使用中具有同等法律地位。修訂的《刑事訴訟法》也明確了電子數(shù)據(jù)證據(jù)的法律效力。

第二，從企業(yè)信息化的程度來(lái)看，絕大多數(shù)現(xiàn)代化的企業(yè)，生產(chǎn)、物流，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了信息化的管理，同時(shí)傳統(tǒng)的紙質(zhì)的文件，商業(yè)單證、憑證、票據(jù)，企業(yè)相關(guān)的商貿(mào)往來(lái)的函電等，包括產(chǎn)品的說(shuō)明書(shū)等，也越來(lái)越多地被電子的方式所替代。除貿(mào)易企業(yè)外，物流企業(yè)，大型港口、碼頭通過(guò)中國(guó)電子口岸已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了和正在實(shí)現(xiàn)和海關(guān)的電子聯(lián)網(wǎng)。這些都為海關(guān)啟動(dòng)無(wú)紙化試點(diǎn)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

第三，中國(guó)電子口岸是國(guó)務(wù)院有關(guān)部委將分別掌管的進(jìn)出口業(yè)務(wù)信息流、資金流、貨物流等電子底賬數(shù)據(jù)集中存放到電子口岸公共數(shù)據(jù)中心，為各行政管理部門(mén)提供跨部門(mén)、跨行業(yè)的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查，并為企業(yè)及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提供網(wǎng)上辦理進(jìn)出口業(yè)務(wù)服務(wù)的數(shù)據(jù)交換平臺(tái)。截至目前，中國(guó)海關(guān)通過(guò)中國(guó)電子口岸已經(jīng)與財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、商務(wù)部、質(zhì)檢總局、外匯局等多個(gè)部委實(shí)現(xiàn)了信息互聯(lián)互通。借助這一安全、可靠、高擴(kuò)展性的數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，海關(guān)可以順利實(shí)現(xiàn)與銀行、國(guó)庫(kù)、稅務(wù)、企業(yè)等部門(mén)的信息互換，為實(shí)現(xiàn)通關(guān)無(wú)紙化提供了有力的技術(shù)支持。

5 海關(guān)通關(guān)無(wú)紙化發(fā)展方向

海關(guān)在推進(jìn)通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化改革試點(diǎn)工作的同時(shí)應(yīng)積極采取多項(xiàng)措施，保障改革順利開(kāi)展。加強(qiáng)與地方政府與相關(guān)部門(mén)的溝通，加強(qiáng)政策宣傳，提高認(rèn)知程度，獲取地方政府的支持；積極開(kāi)展項(xiàng)目推介，通過(guò)企業(yè)座談、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，引導(dǎo)進(jìn)出口企業(yè)和報(bào)關(guān)企業(yè)參與此項(xiàng)改革；充分收集改革試點(diǎn)過(guò)程中地方政府、相關(guān)部門(mén)、企業(yè)的意見(jiàn)建議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估改革成效，及時(shí)改進(jìn)工作。

海關(guān)在通關(guān)無(wú)紙化實(shí)施過(guò)程中，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)通關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分析。首先，以守法企業(yè)管理為核心，選擇資信程度高的企業(yè)參加試點(diǎn)，并且綜合各類風(fēng)險(xiǎn)要素，海關(guān)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)對(duì)報(bào)關(guān)單及隨附單證進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和人工監(jiān)控，提高挑選低風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確性，降低偽報(bào)電子數(shù)據(jù)等情況。其次，海關(guān)還要加強(qiáng)對(duì)報(bào)關(guān)單電子數(shù)據(jù)進(jìn)行批量的復(fù)審，并且加強(qiáng)企業(yè)的稽查，并且還可以調(diào)閱企業(yè)的合同、發(fā)票等電子的或者紙質(zhì)的資料，以核查是不是有偽報(bào)的問(wèn)題；在此過(guò)程中，中國(guó)海關(guān)積極運(yùn)用先進(jìn)科技手段和技術(shù)成果，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)海關(guān)通關(guān)作業(yè)全程無(wú)紙化，以優(yōu)化監(jiān)管和服務(wù)、促進(jìn)貿(mào)易便利，并努力為外貿(mào)穩(wěn)定發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，力爭(zhēng)在2015年前實(shí)現(xiàn)在全國(guó)海關(guān)對(duì)全部進(jìn)出口貨物全面實(shí)現(xiàn)通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化的。

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