城市多民族社區治理模式創新研究

任雪 梁玲云 孟曉寧 張為波

[摘要]當前，我國社會處于加快發展速度和社會結構尋求轉型的關鍵時期，各類社會矛盾凸顯，成為阻礙社會發展的壁壘。烏魯木齊市作為西北邊陲的少數民族自治區首府，基層治理成為其維護社會穩定、構建和諧社會的關鍵。社區是城市建設的重要組成單元，對社區治理體制創新的研究會給社區治理帶來新的理論和實踐的支撐。筆者認為社區治理體制模式的創新可以從研究城市社區治理的發展中獲得，尤其是對城市多民族社區治理的研究更具現實意義。本文從邊疆多民族聚居地區基層治理創新的重要性和緊迫性為切入點，以烏魯木齊市多民族社區的治理實踐為例，分析城市多民族社區治理的現狀和不足，探討這些地區的社區治理模式創新路徑。

[關鍵詞]城市;多民族社區;治理模式;烏魯木齊市

中圖分類號：C957 ?文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2015）06-0042-07

我國自古以來就是一個多民族的國家，少數民族大部集中在西部地區。特殊的地域環境造就了我國民族種類的多樣性以及文化的復雜性。從歷史發展角度看，城市的擴大和發展使原先單一的民族和文化結構逐步打破，作為人口、物資、活動、設施等高度集中的中心又作為政治、經濟、文化的中心，城市在民族交往民族互動以及民族文化的發展過程中同時也扮演了一個十分重要的角色。

城市化是衡量一個國家和地區的經濟社會發展的重要指標。改革開放以來城市化進程速度的加快造成的人口遷移使大批邊疆地區的少數民族涌入城市。各民族的交融擴大了各民族的交往范圍，增加了各民族間的互動與了解，這無疑為促進城市經濟發展、帶動民族地區的社會經濟發展、加速城市多元文化的形成發揮了重要作用。但應該看到，處于社會發展高速運行時期，不同的語言、宗教、生活習俗、社會文化、民族心理等多方面差異給城市的管理和民族工作的開展造成的困境也不容忽視，邊疆地區城市的穩定和發展必然成為國家關注的焦點。因此，中國共產黨第十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]作為我國全面深化改革的總目標，提出了要創新社會治理體制。

社區作為國家與民眾互動的基本界面，是社會管理最主要的基層載體和國家管理基層社會的重要抓手。作為城市基層組織單元社區扮演著信息傳播、資源共享、利益協調、維護穩定的多重角色，城市多民族社區的形成也正是社會多元化發展的產物。在當前復雜的社會背景下研究邊疆地區城市多民族社區治理狀況、創新社區治理模式，對開展城市民族工作、維護社會穩定構建和諧社會有著積極地推動作用。

一、治理理論在現實中的發展狀況

近年來，關于社會治理全面創新的問題引起了學界的廣泛關注。黨的十八屆三中全會在關于社會治理體制改革的論述中呈現出兩個新提法：

第一，用社會治理代替社會管理;

第二，全面論述了中國社會治理方式的改進，提出了“四個治理”原則，即堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理[1]。

隨著城市化進程的加快，第三產業逐漸成為社會生產生活中不可或缺的部分，由此催生出各種新興的社會組織活躍在社會的各個領域，社會呈現出多元化的發展趨勢。社區作為城市中基層的社會組織結構單位，它的創新治理關系到整個社會的穩定和發展。

我國對社區治理的研究起源于上個世紀90年代。隨著生產力不斷的發展，原先“單位辦社會”的現象逐漸消減，政府掌握的資源不斷地流向社會，作為單一的社會治理主體不再能夠奉行“全能主義”，取而代之的是多元化的治理方式。事實上，不同城市社區治理模式的改革最核心的問題就是如何處理政府和社會的關系，即城市基層政權建設與社區民主自治之間的關系。借鑒國內外經驗，實現社區治理現代化必須將理順國家和社會的關系放在首位，同時賦予社區相應的權力，在社區治理體制創新中適時適當的擴大公民參與公共管理的自主權、大力發展社區組織、推進社區管理和建設。城市多民族社區作為社會性與民族性兼具的特殊社區，基于地緣關系產生的聚居形式，民族特性使其成員共同擁有的情感歸屬以及多元文化結構的民族特色在治理模式上與其他城市社區既有相同之處也有一定的差別。從我國當下的社區治理模式實踐來看，正是由于城市多民族社區在其本身形成、發育的過程中與其他類型的社區存在一定的差距再加上多民族社區本來的多元化、異質性化程度更高，面臨的社區問題更為復雜，所以在社區治理中政府仍然發揮著不可替代的作用。究其社區治理模式的選擇，我國城市多民族社區仍然采用的是政府主導的治理模式。社區治理在社會治理的基礎之上，其核心點在于由國家力量和社會力量，公共部門與私人部門，政府、社會組織與公民，共同來治理和管理一個社會。[2]筆者認為城市多民族社區治理體制創新的關鍵就是如何把握好處理民族工作中的特殊性，將現代化治理方式與傳統的民族文化特色相融合，實現城市社區治理模式的本土特色化。

二、烏魯木齊市后泉路北社區治理模式創新實踐

烏魯木齊市后泉路北社區是西部多民族社區的一個縮影，其研究對研究城市多民族社區治理具有積極的意義。

（一）后泉路北社區所在區域概況

后泉路北社區所在地烏魯木齊市轄七區一縣，是我國西北邊疆重要城市之一。基于歷史原因，烏魯木齊市人口分布存在著“南維北漢”空間分異現象。其中以天山區和沙依巴克區為界限往南，城市社區主要以傳統老居民區、外來移民區居多;往北社區類型主要以單位家屬院社區、新建小區為主。

天山區是烏魯木齊市的老城區，同時也是烏魯木齊市的政治、經濟、文化、金融中心，區內常住人口60余萬，包括漢、維、回、哈等44個民族，其民族構成相對復雜。

后泉路北社區成立于2012年6月23日，轄區范圍東起黑甲山前街、西至金銀路，南起后泉路、北至東環市場及后泉路北13個巷道北端，總面積0.072。

整個社區由15個網格劃分而成，其中轄區內有綜合性市場2個：東環干果市場（含門面278個）、后泉路服裝批發市場（含門面363個），日流動人口數量約5000人次左右。

此外，臨街有13個巷道，居民構成主要由民語系和漢語系兩大部分組成，其中流動住戶1671人，流動人口達到4361人②。

城鄉二元結構的推行、戶籍制度的改革不斷地把大批人口推進城市，給城市注入新鮮活力的同時也帶來發展的挑戰和困難。民族的多樣性使背負不同文化、語言、宗教信仰的群體在社會化進程中不斷碰撞、相融呈現出民族人口眾多、民族成分復雜、民族關系敏感的特點。社區作為城市最小的行政區劃和基層組織，在開展民族工作維護民族團結推動社會發展等方面發揮著不可替代的作用。

（二）后泉路北社區治理現狀

作為一個多民族社區，后泉路北社區在上級黨工委和辦事處的領導下，積極探索治理模式的創新路徑，其大致做法有以下幾方面。

1.加強黨群共建，實現社區民族工作的規范管理

社區黨組織建設是社區發展的核心。隨著信息化和城鎮化速度的加快，越來越多的流動人口涌入城市，后泉路北社區的流動人口呈現出逐年遞增的趨勢并且凸顯多元化發展的特點。在這樣的多民族聚居社區，維護社區的穩定和團結是實現社區自治的重要目標。作為國家權力合理的介入途徑，社區黨組織是國家和公民意志“上傳下達、上行下效”的紐帶，這種自上而下的介入不僅可以彌補社區自治功能的不足，還能起到發展和調控的雙重作用。[3]（P.103）為了及時了解掌握群眾的思想動態、區情民意、確定群眾思想工作的主體，社區以巷道管理工作為依托將全區劃分為5個網格、成立了6個黨員小組，采用“三會一課”的形式推進黨群共建，同時將“訪民情、惠民生、聚民心”貫徹落實到社區治理工作中。雙語干部是多民族社區中聯絡群眾的重要紐帶，為此后泉路北社區定期下派雙語干部走訪社區巷道，多角度、多層次的開展思想政治宣傳活動，通過樹立民族團結典型充分利用社區精英在群眾中的感召力培養民族認同感加強民族團結教育。網絡化、院落式的管理模式逐步形成了以社區黨組織為核心、社區黨員干部為骨干，綜合治理為主體，居民協調配合的格局。

2.推進“四化”建設模式，實現“微時代”社區治理創新

在全球化的今天，各民族人口已突破原有的地區界限，形成了“你中有我，我中有你”的相互“雜居”的格局。作為連接亞歐大陸的重要城區烏魯木齊市也成為了多民族共居的城市。在維護穩定和加強社會管理中，后泉路北社區借鑒內地經驗運用“院落式”的管理方法，把居民住所劃分成網格和巷道進行管理。此外，為了提高工作效率、加強黨群聯系，又將“單位化、網格化、責任化、數字化”的“四化”模式在社區全面推行。社區所轄的13個巷道和兩個綜合性市場日人均流動數在5000人次左右，一般以個體戶、商務從業者居多。為了摸清社區流動人口基本情況、開展社區工作，后泉路北社區在2013年年底推行“二維碼名片管理制度”，開啟了大數據背景下的社區治理“微時代”。

社區流動人口以家庭集體遷移為主，巷道內個體經商戶居多，社區干部采用“三三六六制”工作原則，定期走訪入戶用手機掃描住戶專有的二維碼標識及對住戶信息及時采樣、更新掌握社區流動居民的實時動態。社區通過數字化管理將全區居民的信息通過網絡信息平臺進行統計分析，運用雙語模式實時發布居民需要的包括社會保障、教育、醫療、文化活動、就業以及相關技能培訓的各類信息，幫助居民建立社區歸屬感。后泉路北社區通過信息化手段將社區各主體間有效的聯系起來，以此來彌補“政府失靈”和“市場失靈”，通過對數據的整理和分析為政府出臺相關政策信息提供了數據資源的支撐，將治理的三大主體用信息化的手段構建了一套富有活力的社區服務體系。

3.以法治為基準培養居民自治能力，妥善處理社區民族糾紛

黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就要求必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發，促進國家治理體系和治理能力現代化。依法管理城市民族工作是依法治市的基本要求，而實現城市民族工作的法治化就是要以多民族社區為切入點。依法治市是三大主體共同參與、協調的過程，將法治化推進社區則是在以政府為主導的模式下更加強調基層組織自治的能動性，這就需要社區多方面共同的參與協作其中以社區居民的參與最為重要。

后泉路北社區是撤村建居后形成的，外來流動人口通過房屋租賃進行經營生活。雖然民族的多樣性使社區同時聚集了不同文化、習俗的居民，不同的職業和經濟狀況使社區成員構成相對復雜，但是基于社區自治的角度，數據顯示有近60%的居民對社區建設和管理持比較關心，只有不到10%的居民表示對此不在意。為妥善處理民族糾紛，特別是因房屋租賃產生的經濟矛盾，社區干部動員房主成立了社區出租房屋管理中心并且由居民自愿自發選舉房東代表，通過相關法律程序制定了《房屋租賃合同》（雙語版）以此解決居民之間發生的矛盾、糾。居民參與是社區自治的重要體現，依法治理是實現社區治理現代化的重要途徑。城市多民族社區必須理性運用法治的方式將民族工作深入人心，提升居民主人翁意識的同時增進了民族法治意識，為培育政府和市場以外的市民社會奠定了基礎。

三、城市多民族社區治理中存在的問題

社區建設是社會進步的一個偉大創舉，從中央到地方都處于摸索階段，還沒有形成一個全國統一的模式，因此，基層社區自下而上的經驗創新就顯得更加彌足珍貴，它們構成了中國模式堅實支柱，也為不同層次的高端設計提供草根基石。[4]但從實際情況的分析來看城市多民族社區的治理仍然存在一些問題。

（一）社區行政色彩濃厚、“維穩”工作任務繁重

在法律上居委會被定義為是由社區居民自行選舉產生的代表自身利益的自治組織，有相應的決策權和執行權，但是現實中居委會普遍受到上級行政機關的控制。與普通社區相一致，城市多民族社區同樣存在上級機關把大量的行政工作下放到社區中的現象。特別是自“7·5”事件政府加大了社會維穩力度以來，社區被納為重點維穩對象。社區干部除了應對上級委派的行政任務之外還要參與到繁重的維穩工作中，從而無法將主要精力放在服務群眾和掌握社情動態上，造成社區自組織能動性建設的缺失。

（二）社區內公共服務設施不完善，社會資本開發不足

公共服務設施是社區治理的有效工具，行政現代化的一個重要標志就是實現了統治性行政向服務性行政的轉變。政府作為一種公共組織最主要的作用就是將政府服務的受益者和公眾定義為消費者，為其提供公共產品和推動制度創新以及更多優質的服務。[5]

后泉路北社區轄區面積0.07平方公里且大部分區域都用于建設居民住宅，公共服務設施的配備非常缺乏。其中有超過一半的居民認為社區內的配套設施不夠完善，在很大程度上削減了居民參與社區活動的積極性。從另一方面來講，居民的參與是社區發展的主要力量，社區自治是社區治理的終極目標。當前，城市多民族社區的治理需要政府和社會多方治理主體協同開展、共同的行動。但由于政府與社區權責劃分不明、人、財、物配套不足，給社區資源的合理配置產生了障礙，造成社區基礎設施建設與實際需求相脫節。此外，社區缺乏與周邊企事業單位的溝通和交流，缺少與民間社區組織的互動，沒有充分利用社會資本，“強政府、弱社會”的現象并未得到改善。

（三）社區管理隊伍薄弱，缺少專業化民族干部

從人力資源開發的角度可以看出，城市多民族社區在工作人員結構的配備中存在著管理隊伍專業化程度低、內部開發不足、民族干部相對缺乏的現狀。目前民族地區專業的社會工作者數量很少，能夠熟練使用少數民族語言和漢語，掌握法律、政策、了解民族文化滿足多民族社區需要的專業社會工作者相當匱乏。由于不同的文化背景、語言、習俗等方面的差異，漢族同志的工作方式在多民族社區的工作開展中往往會遭遇壁壘或者產生誤解，給社區內矛盾糾紛的解決增加了障礙和難度。面對多民族社區中居民利益訴求的多元化以及各民族在日常生活中不可避免產生的紛爭，社區工作人員在處理此類事務時往往感到心有余而力不足。為了給居民創造更加友好的居住環境，做好社區民族工作成為了加強民族團結和創建和諧社區的關鍵。因此，如何把握社區干部配備結構、發揮民族干部的特長和優勢是當前多民族社區開展工作的重要任務。

四、對城市多民族社區治理模式創新的對策建議

中國共產黨的第十八次全國代表大會首次將推進“城鄉社區治理”寫入黨的綱領性文獻。[6]作為社會治理創新的基礎，城市多民族社區治理模式的創新是一項長期的系統性工程。借鑒國內外社區治理經驗的同時，推動社區治理模式的創新更加重要的是需要把理論與實際情況相結合，實現社區治理模式本土化。

（一）轉變工作思路，實現多元主體協作治理

正如國外學者羅西瑙指出的那樣：“與統治相比治理既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要，并實現各自的愿望。”[7]像烏魯木齊后泉路北社區這樣的城市多民族社區因其多元性的特點，客觀上要求社區治理模式構建上也要在黨委領導、政府主導下的“多元共治”，實現多元主體的協作治理。

一是要理順政府與其他治理主體間的關系，優化治理結構，根據《居民委員會組織法》將社區工作中本屬于居委會自治的部分剝離出來歸還給居委會，使其充分發揮自組織功能。

二是要充分開發社會資本，發揮轄區內單位的參與和治理作用。

三是要結合社區自身情況培育社區志愿組織，積極動員社區精英力量，為創建民族團結和諧社區奠定群眾基礎;四是要拓寬社區參與平臺和參與渠道。社區組織機構要實現扁平化發展，設立民主議事平臺，優化多元服務，提高居民的法治意識和生活品質。

（二）開發社會資本，建立健全社區公共服務體系

多元性和公共性是當前社區治理的兩大屬性，多元共治的治理模式正在取代單一的以政府為主導的治理模式成為社區治理的新方式。社區公共服務體系的建設對社區居民參與治理實現社區治理現代化有著重要的影響。面對多民族社區的復雜性和多元性要加大對社區基礎設施建設的投入。

一是要根據居民的不同需求，由政府協調企事業單位、公益組織為社區居民提供相關技能培訓，提高居民的自身素質、滿足社區群眾多元化的基本文化需求。

二是開展社區文化活動。利用有限的場地開展除了各民族大型節慶活動之外的文娛活動，比如民族歌舞比賽、書畫展、成立社區舞蹈隊等等。以此為居民提供更加豐富多樣的精神文化服務。

三是運用大數據數字信息化系統全面推進社區“微治理”的模式創新。以信息技術和網絡信息平臺為依托，通過微博、微信、QQ、廣播等自媒體形式不斷擴大社區參與主體開發社會資源，將除政府以外的治理主體納入到社區治理的隊伍中。

（三）引進專業社區人才，激發公眾參與活力

專業的社區工作者是社區發展的必要條件也是當前社區人才結構儲備中最為薄弱的環節。城市多民族社區居民的構成相對復雜，社會異質性程度較高，推動城市多民族社區治理模式的創新需要專業化的、民族多元化的社區工作者作為保障。

首先，政府要加大專業社區工作者的引進力度，針對不同的社區治理工作對社區在崗人員進行專業化培訓，提高在崗人員的素質;

其次，加大民族地區雙語干部的開發力度。語言障礙是開展社區工作中的首要難題，雙語干部的培養便于各民族之間的溝通和交流，為增進居民之間的歸屬感、激發居民參與社區治理活動奠定了基礎。

再次，開發社區內部的人力資源。培育社區志愿者隊伍，發揮社區精英的作用，借助政府和第三部門的力量激發社區成員自身的組織活力，為社區治理模式創新奠定良好的人力基礎。

（四）完善社區自治法律制度，推進社區法治建設

十八屆四中全會將全面推進依法治國作為堅持和發展中國特色社會主義的本質和重要保障，完善立法體制、加快建設法治政府成為了當前法治工作開展的重要環節。治理強調的是主體的多元化特別是城市多民族社區，其法治化模式的建設更加注重作為社區治理主體的政府、街道、居委會、居民、社區民間組織、非政府組織等構成的社區法治建設共同體的參與。

首先，完善社區自治法律制度是依法治理的先決條件。在國家立法層面，應當及時修訂《城市居民委員會組織法》，盡快制定相應的社區管理服務條例，將民間組織的管理、服務規范納入社區治理的法律體系建設中。在地方層面，各地區應根據自身實際情況有針對性的制定地方性法規，將社區自治章程作為推進社區依法治理的有效工具。

其次，作為民族地區的城市多民族社區，推廣法律宣傳、增進居民法治意識也是推進社區法治建設的一項必要措施。通過堅持依靠民族干部、民族骨干做民族團結進步工作，運用多語教育的治理方式向廣大居民推廣法律常識，為增進居民的懂法、守法意識打下牢固的理論基礎。

再次，政府需要理順與社區的關系從而通過法律和規章賦予各類執行機構一定的權力，一度減少社區、居委會“無權”的尷尬。此外，還需要將部分權力下放至居民，充分發揮居民的維權意識以及參與社區治理的積極性。總之，社區法治化進程的推進需要一個雙向的互動過程，不僅是國家的責任，同時也是居民的義務。

五、小結

烏魯木齊市作為邊疆地區的重要城市其民族流動性較大、社會異質化程度較高。隨著社會多元化的發展，多民族社區在城市中占據著越來越重要的地位。通過對烏魯木齊市后泉路北社區的調研，筆者認為實現城市多民族社區治理模式的創新勢在必行。當然，只有從實際調查入手，才能夠更加深入了解城市多民族社區的現狀和困境，才可以運用相應的理論和實踐幫助多民族社區實現其治理模式的本土化。

注釋：

①圖表來源2013年國家統計年鑒（3-8，六次全國人口普查人口基本情況）。

②數據來源于課題組對該社區的調查訪問。

③圖表來源2013年烏魯木齊市統計年鑒，（147）。

④筆者根據實際調研繪制。

⑤筆者根據實際調研繪制。

⑥筆者根據實際調研繪制。

參考文獻：

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（01）.

[2]鄭杭生.理想類型“與本土特質——對社會治理的一種社會學分析[J].社會學評論，2014，（3），（4）.

[3]邱夢華，等.城市社區治理[M].北京：清華大學出版社，2013：103.

[4]鄭杭生.從“浙江經驗”到“中國經驗”一項社區理論本土化研究評《城郊結合部和諧社區建設研究》[J].浙江社會科學，2012，（10）：154.

[5]胡祥.城市社區治理的熱點問題研究[M].武漢：中國地質大學出版社，2009.

[6]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18（01）.

[7]羅西瑙.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001，（5）.

收稿日期：2015-09-16 責任編輯：王 玨