城市多民族社區協同治理：內涵與實現路徑

王艷 覃江

[摘要]作為國家治理體系的一個基本組成單位，城市多民族社區治理的重要意義不言而喻。由于近年來城市多民族社區的增多，治理難度的加大，社會重要性也與日俱增。在此形勢下，引入協同治理理論，轉變城市多民族社區的治理方式，探索社區協同治理實現路徑，不僅有益于社區應對當今治理的困境與挑戰，更能有力推進城市治理體系現代化，維護整個社會的安定、團結、有序。

[關鍵詞]多民族社區;協同治理;內涵;實現路徑

中圖分類號：C957 ?文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2015）06-0035-07

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。” 在黨的十八屆三中全會公報中有9次提到“治理”;在全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中則有24次出現“治理”一詞。從“管理”到“治理”的轉變，預示著我們黨執政思想的升華、治國方略的轉型，將對中國未來發展產生重大影響。從“管理”向“治理”的轉變，也意味著管理主體從依靠一種力量的一元主體向政府、市場、社會組織等多元主體的轉變，意味著管理從垂直的運動向多維的運動（從上到下，也可從下到上，甚至可以從中間向上、向下延伸）轉變，意味著管理的隨意性向法治化的轉變，也意味著管理方式從強制命令向民主協商的轉變。

相對于管理而言，治理概念蘊涵更豐富的內涵。顯然，社會治理是現代國家治理體系不可或缺的重要內容。而作為國家與社會聯結點的基礎單位——社區及其社區治理的現代化也必然是國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。

城市多民族社區作為社區的一種類型，同時也是構成社會和諧的重要單元，由于成員的異質性、文化的多樣性、管理的復雜性，使其在管理理念、管理模式、體制機制上面臨考驗。協同治理理論最初被西方理論界廣泛應用于政治學、管理學、經濟學和社會學等研究領域，如今我國理論界也掀起對這一理論的研究熱潮。在多民族社區治理中引入協同治理理論，創新多民族社區治理的思路、理論，對于構建團結有序的和諧社區，對于推進多民族社區治理體系和治理能力的現代化，對于社會的和諧穩定、長治久安都具有重要意義。

一、協同治理內涵明晰

20世紀90年代公共治理理論在一些西方國家興起與發展，現已成為全球政府治國轉型的普遍趨勢。我國現在正處于改革發展的關鍵期與機遇期，隨著市場經濟不斷地深入發展，整個社會的公共事務日益復雜化，社會系統呈現出紛繁復雜、開放多元的特點，過去那種命令強制性的、簡單單一、封閉僵化的政府管理方式呈現出過多弊端。另外，隨著公民社會快速的成長，社會中的公民、非正式組織、市場力量等社會主體迫切地要求參與到社會管理的過程中來。由于信息科學技術突飛猛進的發展，也為這些主體多途徑地獲取各類信息打開了方便之門。信息獲得的便捷使越來越多的公民或組織有機會參與到社會管理過程中。在社會轉型的這個過程中，在公共治理領域協同治理理論成為各國理論研究的熱點。

由于我國近幾年才開始對協同治理理論進行廣泛的研究，所以，對其內涵還沒有一個統一的認識。有些學者認為，協同治理理論是基于協同學理論而演生出的治理理論（蔡延東，2011）。有些學者又是在協同理論與治理理論的基礎上來理解協同治理的內涵（鄭巧，肖文濤，2008;吳春梅，莊永琪，2013）。還有一些學者從網絡治理、互動治理、協作治理等方面來解釋。為了更好地明晰協同治理內涵，有必要對兩個核心詞——協同與治理進行闡釋。

（一）治理的內涵

“治理”來源于英文“governance”，原指控制、引導和操縱的行動或方式。20世紀90年代，西方學者羅西瑙在其著作《沒有政府統治的治理》里比較了“統治”與“治理”兩個概念，賦予“治理”以新的含義，由此西方理論界開始對治理理論進行研究。

1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》的報告中，將治理定義為“是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。治理是相互沖突的或不同的利益得以調和，并且采取聯合行動的持續過程。治理過程的基礎不是控制，而是協調。”[1]

直到現在，“治理”作為一個包容性很強的概念，不同的學者、不同的學科、不同的領域仍會有不同的理解與認識。從國內外學者對“治理”所作的定義來分析，“治理”一般包含有三層含義：

第一，主體的多元性，即不只是依靠政府作為唯一的管理力量，而是吸納所有可聯合的主體，如市場、社會組織、社會公民等共同進行管理;

第二，方式的多樣性，即治理的方式方法多種多樣，不拘泥于科層制下的命令—服從管理方式，而是采取基于平等協商上的各種合作治理方式;

第三，目標的一致性，即治理的終極目標是“善治”。所謂“善治”，就是國家權力向社會的回歸，是政府與公民、非政府組織等對社會事務的合作治理，其最終目的是促使公共利益最大化。正如俞可平所指出的，“善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系”。[2]

（二）協同的內涵

我國古代就有“協同”一詞，但詞義略有不同。有的指協調一致;和合共同的意思，如《漢書·律歷志上》：“咸得其實，靡不協同。”有的指團結統一的意思，如《樂府詩集·燕射歌辭二·北齊元會大饗歌皇夏三》：“我應天歷，四海為家。協同內外，混一戎華。” 有的指協助、會同的意思，如《三國志·魏志·呂布傳》：“卿父勸吾協同曹公，絕婚公路 。”在現代《漢語詞典》中，“協同”有各方互相配合、協同作戰、協助的意思。

“協同”的英文是collaboration，是指合作。最早將“協同”作為一個理論概念的學者是著名物理學家哈肯（HermannHaken）。哈肯在1971年首次提出“協同”學概念，后來陸續發表了《協同學導論》、《高等協同學》、《協同學——大自然構成的奧秘》，這標志著協同學作為一門新興交叉學科的誕生。哈肯在《協同學——大自然構成的奧秘》中開宗明義地指出，協同學即“協調合作之學”[3]。

（三）協同治理的內涵

雖然正如有些學者所認為的，“協同”與“治理”概念具有一定的耦合，但簡單地將“協同治理”理解為協同+治理是不全面的。協同治理之所以區別于治理就因為協同來源于哈肯開創的協同學理論，從這方面來說，協同治理應該理解為協同的治理，協同是其核心。誠然，協同的治理具有治理的一般內涵，如主體的多元性，方式的多樣性，目標的一致性。但更重要的是它具有本身特有的內涵：

1.強調多元主體的協作協商。協同治理的主體是多元的，不僅有政府，還有非政府組織，政府間組織，企業以及公民等等。但協同治理更強調這些主體間權力的平等，不再是過去的上下級關系，而是平等協作的關系，因而政府將強制命令、發號施令的方式讓位給溫和的協商與調控，同時，鼓勵與說服也兼而有之。這樣才能保證多元主體能在法律、制度的框架內平等地作為治理的主體，平等地享有治理權，也同樣要履行治理的義務。

2.強調治理結構的網絡化。協同學認為，世界上存在著千差萬別的系統，有生命或無生命的，自然界的或社會的，宏觀的或微觀的系統等，這些系統都能分為若干個子系統。這些系統之間也不是簡單的線性關系，而是錯綜復雜的、多維互動的網絡化關系。因此，協同治理強調的是，構建縱橫交錯式的網絡化治理結構，以整合各個系統，使它們的結構、行為、特性能發揮出協同效應。

3.強調系統的自組織功能。協同學認為，應該從系統的內部尋找有序的根源，而自組織就是系統有序化的內在根據。自組織是相對于他組織而提出的。所謂他組織，即是指組織的指令和能力來自系統外部，而不具有內生性和自主性特征。但自組織卻具有內在性和自主性特點。具有自組織特點的系統不需要外部指令，其自身會自主地按照某種規則來運行。這一特點說明協同治理強調發揮系統內自組織的功能，在輸入一定的外部能量流、信息流和物質流的條件下，促進子系統之間的協同作用，使其達到共同的目的。

二、多民族社區協同治理的現實依據

新世紀以來，隨著改革開放與西部大開發戰略的深入推進，城市少數民族人口急劇增加，城市各民族的交往交流更加緊密，民族問題城市化的特點日漸顯著。在我國城市化的進程中，一部分少數民族通過讀書、就業、出外打工、經商等途徑大量流入大中型城市。又由于文化、習俗、語言、飲食習慣、籍貫、交際關系等原因，這些少數民族通常會聚居到某一特定的社區，這樣的社區通常會有2個或以上的少數民族常住，并且少數民族的數量達到一定的規模，給社區生活注入民族特色，這一類社區通常被稱作多民族社區。

社會的和諧源自社區的和諧。城市少數民族工作是我們國家民族工作的重要組成部分。隨著城市社區多民族化現象日益普遍，城市多民族社區的和諧穩定關乎整個社會的和諧穩定。雖然城市多民族社區也是社區的一種，但是它與一般的社區又存在諸多差異，這些差異就成為多民族社區實行協同治理的現實依據。

（一）少數民族人口增多，社區居民異質性加強。

隨著社會經濟深入發展，城市社區居民民族成份呈現多元化特點，居民之間的異質性不斷加強。從我國的現實發展看，目前，“我國己有1億多少數民族人口，其中有3000多萬生活在散雜居地區，有29個少數民族遍布在全國各地。”[4]隨著我國城市化步伐的加快，我國城市化率目前是41%，與世界平均50%相比至少還需要1億農村人口實現城市，那么這些人當中肯定會有大量的少數民族繼續流動到大中城市，最后大部分會聚集到城市中的多民族社區中。

城市多民族社區是由多個民族居住的社會共同體區域，雖然漢族仍然是主體，但其他少數民族在社區中的數量也較普通社區多很多。如，昆明市盤龍區聯盟街道辦事處金星社區居住有回族、白族、彝族、藏族、傣族、布依族等28個少數民族 1792人，其中流動人口728人，屬典型的多民族散雜居社區。[5]

（二）公共服務需求的內容多樣、范圍擴大。

多民族社區比一般社區在公共服務的需求上會出現明顯的多樣化特點。比如，不同的民族持有不同的語言，在進入社區后，語言不通會成為融入城市生活的較大障礙。這些少數民族就需要社區能夠提供語言方面的培訓服務或者翻譯服務。另外，少數民族入城時間的長短、民族、職業以及經濟條件的不同，其公共服務需求也不盡相同。如對于剛定居社區的少數民族，對于住房、就業、小孩上學等方面的信息就最為需要。而在城市已基本立足的少數民族，會需要在學習新的技術知識、尋求收入較高的工作、擴大交際圈、獲得創業的資金和管理知識的積累等方面獲得服務。不同的民族需要的公共服務也會有很大差異，如回族對擁有方便自身進行宗教活動的場所有較強的期待，企業家期望在屠宰行業的搬遷、選址和市場管理上得到政府更多的支持;傣族、彝族對娛樂場所和活動的需求更為明顯;白族則傾向于擁有不受城管限制的自由經營場所;布依族希望民族手工藝產品得到更多渠道的銷售等。

可見，多民族社區中少數民族人口的文化習俗、語言表達、生活習慣和宗教信仰千差萬別是少數民族公共服務需求多樣性的主要原因。

（三）文化多元共存易產生矛盾與摩擦，增加了社區治理的難度。

“文化或者文明，從其廣泛的民族志意義上言，它是一個錯綜復雜的總體，包括知識、信仰、藝術、道德、法律、習俗和人作為社會成員所獲得的任何其他能力和習慣。”[6]我國各少數民族在長期的生活生產中形成各自絢麗多彩的習俗、信仰、藝術、道德、體育等文化傳統。經過這些文化的傳承，少數民族在心理、認知、思想意識的深層次上具有各自民族的文化屬性，相應地，少數民族之間會在生活習俗、文化信念、價值追求、行為習慣等方面有所差異。

多民族社區中少數民族成份多，必然導致多民族社區文化的多元化。文化的多元化增加了社區居民生活細節、生產習慣、語言風俗、觀念信仰等方面的差異。這種差異雖然可能隨著居住時間長、交流增多、相互了解漸漸趨向緩和，但在相當長的一段時間內，增加了各民族間產生矛盾、摩擦的機率要大得多。如一些漢族群眾對少數民族的風俗習慣、生活方式、宗教信仰等會不理解、不尊重，表現出一些會傷害少數民族感情的言行，這就容易引起民族糾紛，也可能上升為民族矛盾。根源于文化因素的矛盾與摩擦也往往不易調和，難在短期內得到根本改善，這就需要社區管理者長期的宣傳、教育與引導，更需要社區管理者耐心細致的服務、溝通與疏導。就此而言，多民族社區與單一民族社區相比，因文化差異帶來的問題是多民族社區面對的突出與棘手的治理難題。

（四）以往的社區管理模式不能適應多民族社區的治理需要。

城市社區以往的管理方式大多以區—街—居垂直型的管理模式為主，以政府公共權力作為唯一的權力中心，政府控制著社區的經濟和社會資源，并由政府掌握資源分配權力。在這種模式下，社區的行政功能較為突出，市區政府、街道辦事處、居民委員會、居民之間依據自上而下的行政命令進行管理。作為政府基層單位，街道辦對社區管理擁有絕對權力，導致社區居民委員會也高度行政化。本來屬于群眾性自治組織的社區居委會承擔了政府、街道辦下派的各種工作，據統計，“社區居委會一般要承擔的行政性事務有140多項”[7]，基本上變成了一個行政化的組織。社區居委會疲于應付繁雜的行政事務，無法發揮自治組織的功能，履行自治職能。

對于多民族社區來說，社區居民委員會行政功能強化，卻弱化了社區服務功能。因此，管理方式上以行政管理、防范性管理為主，側重以加強治安管理、整治打擊、懲罰管制為方法。這種治理方式缺少對社區少數民族人口需求的了解和溝通，難以滿足多民族社區異質性較強而產生的特殊公共服務需求，更難以應對因文化差異產生的磨擦與糾紛。因此，轉變治理結構與方式，已成為多民族社區刻不容緩的當務之急。

三、多民族社區協同治理的實現路徑

根據以上的分析，筆者認為，多民族社區協同治理就是指在多民族社區治理中，以實現社區公共利益為目標，建立多元多維的治理主體與網絡化治理體系，充分發揮多元主體的自組織功能，以共同管理社區公共事務的治理過程。所以，多民族社區協同治理的實現需要從以下幾個方面著手：

（一）轉變角色，構建多元治理主體。

面對日益復雜且利益多元的環境，多民族社區的基層管理者首先應認識到，僅靠正式管理機構一己之力是難以滿足多元利益主體的多元需求。協同治理的精義就是為有效地滿足當代社會發展所需的諸多變化、要求，社會不同部門之間要進行一種新的聯合行動，因為單一的部門已無法以一已之力來實現這一目標。所以，基層政府應該轉變角色，從傳統的垂直型管理轉變為服務型的促進協作的治理主體。

對多民族社區來說，要實現社區的和諧穩定團結，實現社區公共利益，治理主體應該包括政府機構——街道辦，社區居委會，社區各少數民族居民，還有駐區單位、社會組織等。街道辦作為政府基層單位，是政府工作的執行者，是社區治理的核心主體，應把以前所承擔的技術性、服務性、協調性工作從職能中分離出去，交給社區的社會組織，在具體的社區治理活動中發揮指導和服務職能。社區居民委員會是群眾自治性組織，作為社區協同治理的核心主體應該轉變觀念，從以前的行政控制轉變為服務，主要發揮自治組織職能，調動社區所有主體實現“自我管理、自我教育、自我服務、自我約束”自組織功能。同時，為協同治理的順利實現，社區居委會應該制定明確的行為準則，確保透明的協同過程。這樣可以消除協同參與方的懷疑、顧忌，讓各方相信自己可以享有平等的權利，同時也要承擔相應的職責與義務。社區居委會在協同治理中發揮著必不可少的催化作用。

社區居民也是多民族社區協同治理的核心主體。社區協同治理的生命力在于社區居民積極參與社區組織管理或活動。社區居民不僅是實現基層自治的主體力量，也是協同治理的主體。少數民族居民也是多民族社區中的一員，要充分調動少數民族居民積極參與社區管理或活動中，也要保證少數民族群眾代表有機會有途徑參與社區管理中。當涉及社區重大事項決策時，要充分聽取少數民族代表人士的意見和建議，積極引導少數民族群眾為社區的和諧與發展作貢獻。如云南昆明有些社區建立了少數民族聯誼會，廣泛動員少數民族代表人士、熱心民族工作的積極分子參與到社區活動中，充分發揮少數民族群眾橋梁紐帶的作用。有些社區組織社區內少數民族參與學習型社區、文明社區、衛生社區的創建活動，以及社區的文體、教育、慈善等其它各項公益活動。只有包括少數民族居民在內的社區居民積極的、有序的參與到社區治理活動中，才能實現真正的協同治理。

另外，作為社區協同治理的參與者，社區中的社區組織、駐區單位在具體的社區治理實踐中也發揮著重要的作用。

從協同治理角度看，政府基層單位街道辦與社區居委會作為社區治理的核心主體，已不再是社區治理的唯一主體，它們要與社區中的居民（包括各民族成員）、社會組織、駐區單位等主體之間進行協作與互動，形成具有多元主體特征的多民族社區協同治理模式。

（二）建立信任，構建全民參與的網絡化治理體系。

信任關系的建立是協同治理機制產生的前提條件。實現協同治理必須要有全社區居民的有效參與。社區居民的有效參與又是以信任理解，達成共識為前提的。由于多民族社區多元文化共存，居民之間的思想意識、價值觀念會大相徑庭，那么，要實現協同治理首先也是最重要的是在社區中建立信任的關系，達成共識。

當然，建立信任關系是一個長期工程，特別是多民族社區，社區的基層管理機構在協同治理的初期應該把主要精力放在社區信任關系的建立與維護上，通過信任關系的建立，促進各民族之間的對話與協商，在社區范圍內達成對維護與實現公共利益的普遍共識。

因為多民族社區雖然文化多元、利益多元，但是社區全體居民的公共利益是一致，社區個人的目標應該與社區的公共利益相一致，只有讓所有社區居民都意識到這一點，認同這一點，那么整個社區居民之間有共同的一致的共識，信任關系才得以建立。

在此基礎上，進一步地調動社區居民有效地參與到社區的治理中，形成多層次多維度縱橫交錯的網絡治理體系。在縱向上，要建立多層級的治理中心，從街道辦到社區居委會再到社區成員代表大會與社區議事協商委員會等自治組織，在橫向上，要建立多維度的治理中心，如建立民族工作服務組、少數民族聯誼會、社區志愿者服務隊等。這就構成縱橫交錯的網絡治理體系。其中最重要的是在這個網絡體系中，社區居民充分有效的參與才能充分發揮這一體系的重要作用。

社區居民的有效參與表現在三個方面：第一，從廣度來看，就是參與的范圍要盡可能大到覆蓋整個社區，也就是鼓勵全民參與。第二，從深度來說，不是表面的參與，而是真正地履行社區居民的權利與義務，即在社區重大事項決策上，能真正地表達自己的意見;在社區管理中，有權利與義務參與到管理活動;在公共服務上，能力所及地為社區公共利益盡心盡力等。第三，有完善有序的參與規則與程序，保證社區居民能合法有序地參與社區管理與服務。

如果要實現有效的參與，社區中的政府機構需要意識到社區居民、駐區單位及社區中其他社會組織的有效參與是建立信任、達成共識、實現協同治理的重要前提。為此，社區政府機構不僅要制定清晰規范的參與規則與程序，更要引導鼓勵社區居民參與到社區的管理決策過程，促進社區中各民族能夠面對面的交流與協商共同面臨的問題，保障社區居民的知情權、表達權、參與權和監督權。例如，有些社區組織各駐區單位，比如企事業單位、部隊、學校、商店通過召開社區工作聯席會議等形式，使各組織單位自覺接受社區政府的協調服務，支持社區工作，并號召引導本單位干部群眾積極參與社區建設。

可見，以社區各民族的相互信任為基礎，以公共利益目標為共識，以有效參與為宗旨，通過網絡化治理體系實現多民族社區協同治理。

（三）整合資源，激發社區系統的自組織功能。

協同治理的意義就是可以整合各參與方的資源，并最大化的利用這些資源。一方面，與政府相比，社會組織提供的服務具有創新性、靈活性、多元化等特點，可以幫助政府提升公共服務的品質與數量，更好地滿足多民族居民對公共服務多元化、個性化的需求。而且，社區中的社會組織、居民將其資源、人力投入到公共問題的解決中，可以擴大政府公共服務的范圍。政府與社會組織、社區居民協同治理，可以更直接地反應居民群眾的意見、偏好以及對公共服務的需求與評價，從而可以更快地做出必要的調整，提高公共治理的回應性。另一方面，協同治理可以促進開放系統中的不同組織部門之間相互學習、相互交流、共享經驗，也就促進了不同組織間的信息、資源、能量的交換，激勵各個組織發揮優勢，實現功能互補。

多民族社區作為一個開放系統，不僅其內部各單位組織間要進行信息、資源、能量等的轉換，而且它也要與外部環境進行交換，任何組織都不可能在封閉的狀態下獲得發展。如果僅依靠政府撥款，社區建設的資源單一，使社區難以募集到社會組織、駐區單位的公益基金投入社區服務，也難以滿足社區多元化的公共服務需求。所以，多民族社區有必要整合社區現有資源，激發出社區自身的自組織功能，具體的實現路徑有：

1.建立健全社區自治組織，發揮出社區所有居民的自治能力。社區自治組織應該教育引導各族居民提升自己的民主意識，主人翁精神，號召他們積極參與社區公共事務的決策與管理。對于少數民族居民，要拓寬他們參與社區公共事務管理的渠道，鼓勵他們加入業主委員會、居民代表大會、協商議事大會等自治組織，通過參與社區公共事務的決策與治理，加強與其他民族的交流合作，表達本民族的意愿與立場，加深各族居民間的理解、信任與友誼。

2.為實現資源共享，社區可與駐區內機關、企業事業單位簽訂協議，建立共建共管合作關系。社區的建設可以聯合駐區企事業單位積極參與，充分利用合作單位的資源解決社區建設資金、設施、場地不足等問題;有的單位直接投資興辦或與街道辦事處共建聯辦社區服務項目，許多企業的文化娛樂場所、浴室、診所面向社區開放。也可以“區校合作”、“區院合作”新模式，與轄區內的學校、醫院等單位部門建立合作關系，整合社會資源，把一部分教師、醫生護士等組成志愿者隊伍，為社區的醫療保健、培訓教育服務搭建平臺。

3.積極推動社區志愿者隊伍建設。社區政府機構應該注重培育與引導建立一些志愿者組織，如老年協會、企業家協會、少數民族聯誼會、科技協會等志愿服務隊，引導這些組織為社區居民開展服務活動。另外，少數民族中一些高素質、高水平的少數民族社會精英擁有社會聲望，并熱衷于公益事業，在社區中也具有影響力、權威感和號召力。社區管理者要注意挖掘這些少數民族社會精英幫助社區建設志愿者隊伍，負責協調少數民族間的各種事務，引導少數民族居民參與社區建設與發展。

參考文獻：

[1]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].牛津大學出版社，1995：23.

[2]俞可平.治理與善治引論[J].馬克思主義與現實，1999，（5）.

[3] [德]赫爾曼·哈肯.協同學—大自然構成的奧秘[M].凌復華，譯.上海：上海譯文出版社，2001.前言.P2.

[4] 蔣連華.關于我國少數民族散居城市多民族社區建設的思考[J].上海市社會主義學院學報，2007，（5）.

[5]云南省昆明市盤龍區聯盟街道辦事處金星社區[EB/OL]].（2012-06-26）[2014-06-21]. http：//www.seac.gov.cn/art/2012/6/26/art_5893_159210.html

[6] Edward Burnett Tylor. The Origins of Culture[M]. New York：Harper and Row，1958.

[7]《城市社區自治的理論探析》的課題組.城市社區自治的理論探析[J].大連干部學刊，2004，（3）.

收稿日期：2015-09-21 責任編輯：王 玨