中西現代學徒制比較研究

中西現代學徒制比較研究

——基于政府職責視角

李夢玲

摘 要 現代學徒制已成為當今許多國家經濟發展和人力資源開發的重要戰略。西方發達國家的現代學徒制之所以取得突出成就，離不開政府的高度重視與大力支持。對中西方國家的政府在現代學徒制的立法、管理、經費方面履行職責的狀況進行比較分析，發現我國政府在現代學徒制的立法體系、管理機制、經費保障上還有待完善。借鑒西方發達國家政府履行職責的實踐經驗，我國應完善現代學徒制法律體系，建立政府統籌、地方為主、社會參與的學徒制管理體制，建立多元化經費投入機制。

關鍵詞 現代學徒制；政府職責；立法；經費；中國；西方發達國家

中圖分類號 G719 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）07-0029-06

當今世界，隨著經濟全球化的迅猛發展，各國對外貿易競爭日趨激烈。為了在競爭中保持經濟、技術的優勢，解決本國青年失業以及彌補高技能人才短缺等問題，許多西方國家在吸收傳統學徒制優點及融合現代學校職業教育優勢的基礎上，發展了現代學徒制，并把它作為國家經濟發展和人力資源開發的重要戰略。當前我國職業教育發展也面臨著重大機遇與挑戰，也存在著職校生就業困難、高技能人才短缺等問題，因此發展現代學徒制，對我國實現“職教興國”戰略，增強產業核心競爭力，緩解日益嚴峻的就業矛盾具有決定性的意義。基于比較研究視角，通過對中西方國家在實施現代學徒制中政府的職責及作用狀況進行理性研析，試圖為現代學徒制發展背景下我國政府更好地發揮應有職責而提供有益啟示。

一、中西方現代學徒制發展狀況

（一）西方國家現代學徒制發展情況

從上世紀80年代末開始，西方各國紛紛開展了新的學徒制改革，在不同的國家體制與背景下，形成了各自的特點，如英國的“三明治”模式、澳大利亞的“新學徒制”模式、美國的“合作教育”模式和瑞士的“三元制”等。現代學徒制在國際社會備受青睞，歐盟在2012年的報告中提出，在27個歐盟成員國中，中等教育層面開展了嚴格意義現代學徒制的國家有24個，另有14個國家在高等教育層面開展了廣泛意義上的現代學徒制[1]。2013年7月，歐洲學徒制聯盟在德國成立，其成立的目的在于加強不同政策領域的合作，提高學徒制在整個歐盟范圍內的供給質量，以促進青年人順利就業。目前，西方發達國家基本上都建立了較完善的現代學徒制體系。現代學徒制在西方雖呈多元化的發展趨勢，但表現出一些共同的基本特征：都上升為國家戰略層面的制度管理，建立了多元參與的利益合作機制，形成以企業為主體的工學結合人才培養模式，學徒具有合法的雙重身份，制定了統一規范的職業培訓標準，具有廣泛性、綜合性和開放性等教育特征。

（二）我國現代學徒制發展情況

我國有著深厚的學徒制傳統、有過正式學徒制體系和相關改革經驗。20世紀90年代至今，我國職業教育一直在探索校企合作、工學結合的人才培養模式，高職院校在頂崗實習、訂單培養、工學交替等方面進行積極探索與實踐，取得了明顯成效。21世紀初，隨著社會經濟和現代職業教育發展的需求，國內部分地區和院校進行了“現代學徒制”的先行試點。例如，2006年江蘇太倉健雄職業技術學院與德國企業合作，形成了本土化的“定崗雙元制”人才培養模式；2010年，江西新余市政府擬投資60億元規劃建設江西職業教育園區，在園區內構建現代學徒制實驗基地。浙江機電職業技術學院、清遠職業技術學院、長春職業技術學院等高職院校的現代學徒制探索也取得了一定成效，積累了寶貴經驗。2014年，教育部印發《關于開展現代學徒制試點工作的意見》，整體部署現代學徒制改革工作，這是全國職業教育工作會召開后出臺的第一個制度性配套文件，表明了我國政府為深化工學結合，進一步完善校企合作育人機制，建設有中國特色現代學徒制的決心。當前，我國正處于現代學徒制改革的全面啟動期，與西方相比，現代學徒制的探索與實踐還處于基礎階段。

二、基于政府職責視角的中西方現代學徒制比較分析

現代學徒制的功能和作用，決定了發展現代學徒制是政府的重要職責，政府不但是相關法律法規的制定和執行者，也是管理機構的決策和控制者，還是教育經費的主要籌措和提供者。

（一）中西方國家政府立法職責之比較

1.西方國家

從一些開展現代學徒制較為成功的西方國家看，為了保障現代學徒制的規范化和持續化，各國政府紛紛通過建立較為完備的法律體系來保障現代學徒制的實施有法可依、有章可循。

一是政府通過立法明確現代學徒制的法律地位和參與者的責、權、利。德國的現代學徒制之所以被當做世界范本，受益于政府建立了一套完整周密的職業教育法律體系，在這個體系中，德國《聯邦職業教育法》無疑起著基石的作用。2005年開始實施的新《聯邦職業教育法》重申了“雙元制學徒體系”的法律地位，并從“雙元制”中“企業”這一元著手規定了職業教育實施中各個環節的管理依據。除此之外，在聯邦和州層面，德國也分別有相應的法律規范來指導和監督“雙元制”中另一元“學校”的教學活動的開展。雙管齊下，保障了“雙元制”職業教育的健康發展。澳大利亞政府早在1978年就制定了《職業培訓法修正案》，正式奠定了現代學徒制的法律地位，使其得以健康、穩步發展。為激發行業企業積極參與學徒培訓與管理，澳大利亞政府除了在法律中明確行業企業參與的職責、權利以及違約懲罰外，在2009年的《公平工作法案》中對學徒和參與企業制定了獎勵條款，基本上涵蓋了澳大利亞所有行業的學徒培訓[2]。2009年，英國政府出臺了《學徒制、技能、兒童和學習法案》，該法案的重要性突出表現在對學徒制的管理上，這對提高現代學徒制在英國整個教育領域中的地位具有舉足輕重的作用。該法案的出臺，結束了英國對學徒制長達近200年的法律管理空白，標志著英國學徒制新立法時代的來臨。2004年，瑞士正式實施了新的《職業教育與培訓法案》，該《法案》明確了職業教育與培訓是聯邦政府、26個州政府和職業行會組織的共同任務，他們共同努力的目標是達到職業教育與培訓的高標準以及創造足夠的學徒職位[3]。

二是政府通過立法為現代學徒制發展提供經費支持。在西方發達國家，通過立法為現代學徒制發展提供經費支持是政府的重要職責之一，這些立法在各國職業教育法律體系中占有重要位置。如美國政府在1990年《帕金斯職業和技術教育法》中明確規定，聯邦政府每年向州政府和地方培訓計劃撥款16億美元，這項資金以專項補助款的形式分配，要求地方至少按13的比例配套[4]。澳大利亞聯邦政府1992年頒布《職業教育與培訓資助法》，確立了國家培訓總署和州撥款機制，該法案根據實施情況每年一修訂，撥款額度逐年遞增。同時澳洲政府放開學徒培訓市場，建立學徒培訓競爭機制，只要經過國家培圳局認可，任何機構、企業和個人均可承坦學徒培圳任務，政府一視同仁地給予經費支持，對社會急需的職業培訓，政府重點支持，撥款高于其他職業。英國政府也通過《就業和培訓法》《公司與所得稅法令》《延續與高等教育法案》等多項立法為現代學徒制發展提供經費支持。

2.中國

近20年來，我國職業教育立法有了很大進步和突破，初步建立了以《職業教育法》為主體，以各部門規章和地方法規為配套的職業教育法律體系，為我國現代學徒制發展走上法制化、規范化、科學化的道路提供了重要的法律保障。但是，與西方發達國家相比，我國政府在立法上還存在一些不足。

一是政府在立法中未明確現代學徒制的法律地位和企業參與的責權利。目前，我國沒有任何一部法律正式確定現代學徒制的法律地位。身份的模糊性，使得現階段現代學徒制發展迫切需要規范的企業義務、資金來源、管理職能、專門機構以及學徒培訓等內容未能通過法律手段予以保障。與西方立法比較而言，我國立法中最明顯的問題是在法律中對企業參與責任與義務的規定過于籠統、模糊，操作性不強。此外，專門針對企業參與學徒培訓的立法更是空白。1996年頒布的《職業教育法》中僅僅有5條內容涉及企業，且都是以“鼓勵”“可以”等指導性的語言表述。由于法律中對企業參與的責任與義務缺乏明確性和強制性，使得我國企業參與學徒培訓全憑企業主的覺悟程度和認識水平。加之政府又未制定參與企業將獲得政府補助或稅收減免等優惠政策的配套法規，勢必抑制企業參與學徒培訓的積極性。

二是政府經費立法的不完善阻滯了現代學徒制的發展。在我國的職業教育法律體系中，政府至今沒有對職業教育與培訓經費進行專項立法，國務院也未出臺專門的經費配套法規或實施條例。在已有的立法中，有關經費保障的內容在很大程度上也僅僅停留于宏觀或一般性的政策引導，對經費責任主體所應承擔的具體責任沒有明確界定，導致在實施過程中因責任主體缺失或模糊造成經費無人問責的現象。政府經費立法的不完善導致我國現代學徒制在試點中普遍面臨經費短缺的現狀。

三是政府出臺政策性文件代替法律。從上世紀90年代起，我國政府陸續出臺了十幾部重要的職業教育規范性文件，如《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》《教育部關于開展現代學徒制試點工作的意見》等。這些文件對職業教育和現代學徒制發展的各個方面都作出了諸多規定，其內容的完整性和實用性遠勝于我國現行的職業教育法律，并真正成為指導政府職能部門工作的規范性依據。但是對于一個法治國家來說，政策畢竟不是法律，不具有法律所特有的強制性，而且這些政策文件自身也存在宏觀性、原則性和模糊性的問題，缺乏西方法律的明確性、針對性和可操作性特點。

（二）中西方國家政府管理職責之比較

1.西方國家

西方發達國家政府在推動現代學徒制的發展過程中都建立了與之相適應的職業教育管理體制。雖然各國的政治經濟體制、文化教育傳統及技工培訓制度不同，導致各國政府對現代學徒制的管理模式也不盡相同，但政府在其中承擔的職責和作用可概括為以下共同特征。

一是政府建立了現代學徒制統籌管理的最高機構，實現宏觀管理和自治管理有機結合。西方發達國家政府各自建立了本國最高職業教育管理機構，統籌管理包括現代學徒制在內的職業教育的發展與實施，如德國“聯邦職業教育機構（BIBB）”、瑞士的“職業教育與技術署”（BBT）、英國“商業、技能與創新部”等。各國聯邦政府通過本國最高職業教育管理機構實現對現代學徒制的宏觀管理，即只對現代學徒制發展中具有共性的問題制定政策并指導與協調，從而既保證了全國學徒培養規格的相對統一性，又發揮了各州因地制宜的培養優勢。與此相對，各國的州政府則實行自治管理，在培訓業務、財政撥款、職業學校等方面享有充分的自治權，同時發揮協調與監督作用，協調行業協會、企業、學校之間的關系，監督學校教學和企業培訓。正是聯邦政府宏觀管理和州政府自治管理的有機結合為西方現代學徒制的順利實施提供了保證。

二是政府建立了行業協會參與學徒培訓管理的有效機制。西方發達國家職業教育管理機構大致可分為三級，分別為聯邦、州、地區。以德國為例，在聯邦一級，聯邦政府實行宏觀管理，制定與頒布法律法規以及統一的職業培訓標準；在州一級，州政府管理與監督學徒培訓業務；在地區一級，由各類行業協會負責管理學徒培訓工作。行業協會是德國地區級現代學徒制進行自治管理最為重要的機構，在德國具有特殊地位，即公法法人地位，這一地位使得行業協會能履行法律授權，在履行任務過程中具有如同政府一樣的權威。此外，德國聯邦政府還通過各種財政補貼來支持行業協會履行職責，并且建立了一套完備的行業協會對企業參與學徒培訓的資格審定制度，以增強行業協會在管理過程中的話語權。瑞士的行業協會組織非常發達，隨著行業協會培訓中心模式的發展，瑞士的學徒培訓逐漸從傳統的企業和職業學校“雙元制”演變為企業、職業學校和培訓中心的“三元制”。

2.中國

我國的職業教育管理體制屬于政府主導型，職業教育管理的決策權高度集中在中央。地方政府都設有不同級別的職業教育管理機構，各級各類職業院校也全部按行政隸屬關系置于辦學部門的直接管理之下。與西方發達國家相比，我國政府在發展現代學徒制、履行政府職責時還存在以下不足。

一是政府未建立能統籌大局的現代學徒制管理最高機構。當前，我國職業教育與培訓由教育部、人力資源和社會保障部等共同管理，這種齊抓共管的管理體制雖然調動和發揮了多方面的積極性，但也存在職能交叉、政策不一、管理分散、資源浪費等問題。相比西方國家現代學徒制管理機構，我國政府尚未建立能統籌大局的包括現代學徒制在內的職業教育管理最高機構，這不僅導致人力資源和社會保障部與教育部在學徒制培訓管理職能上的交叉，也造成分屬于國務院不同部門的職業院校體系與職業培訓體系各自為政等問題。這些都嚴重制約了我國現代學徒制的長遠發展。

二是政府未建立行業協會參與學徒培訓管理的有效機制。西方發達國家的行業協會在學徒培訓的組織與管理中發揮著重要作用，而我國的行業協會基本上沒有參與到學徒培訓的管理中來，未能履行與西方國家一樣本該具有的決策、監督與評價職能。行業協會作為企業的上級部門，這種狀況勢必影響企業參與學徒培訓的積極性，也造成部分企業參與后的隨意性和無約束性。我國行業協會與職業教育的聯系松散，主要是因為政府在法律中未明確行業協會在職業教育和學徒培訓管理中的法律地位，同時也未對行業協會參與管理給予財政補貼等，從而導致當下行業協會對職業教育與培訓的參與和支持不足。

（三）中西方國家政府經費保障之比較

1.西方國家

德國、澳大利亞等西方發達國家的現代學徒制之所以取得舉世矚目的成就，關鍵得益于這些國家政府構建了完善的經費保障機制，為現代學徒制發展提供了必要而充足的經費支持。西方發達國家的政府在經費保障中承擔的職責主要有以下特征。

一是政府立法保障，并建立多元化經費籌措機制。從國際經驗看，現代學徒制開展較成功的國家均建有相對成熟的經費保障體系和多元化經費籌措機制。經費來源于政府撥款、企業資助、學生學費、社會團體資助、各類稅收、服務性收費等多種渠道，社會化特征明顯，特別是企業資助占有重要分量。在德國，政府主要是對各類職業學校、職業繼續教育機構提供經費資助，而學徒培訓的主要資金來源于企業，企業投資建立職業培訓中心、購置培訓設備并負擔實訓教師的工資和學徒的培訓津貼。為激發企業參與學徒培訓的積極性，德國政府除了在稅收上給予各種優惠，還設立了中央基金，對參與企業給予經費補助，一般情況下，企業可獲得其培訓費用50%～80%補助，若所培訓的職業前景看好，企業甚至可獲得100%補助[5]。2010年，英國政府在“小政府、大社會”的執政理念下提出“企業、個人和政府應該根據相應的收益分擔技能培訓成本，企業和個人應該承擔大部分費用，因為它們獲得了最多的私人收益”[6]，英國政府一方面要求企業和個人必須加強行動和投資，另一方面采取了激勵性的技能投資模式，促使利益相關者積極參與技能培訓。

二是政府作為經費投入的首要責任主體且力度逐年加大。當今，西方發達國家的職業教育與培訓經費投入呈現“政府財政逐步增多，個人承擔日漸減少”的趨勢。大多數國家如澳大利亞、美國、英國等，其政府是職業教育與培訓經費投入的首要責任主體，在經費投入中起“杠桿”作用。例如，澳大利亞的TAFE學院負責學徒的知識培訓和少量的技能培訓，聯邦和州政府的投入是TAFE學院辦學經費的絕對主體，占總經費的2/3， 其中聯邦政府撥款約占22%，州政府撥款約占57%[7]。英國政府是本國職業培訓經費的主要保障者，并且經費占GDP比重逐年增長，政府計劃在2014～2015年度，將超過19歲的成人學徒的數量增加到7.4萬人，用于資助學徒制的資金每年遞增2.22億英鎊，兩年后達到14億英鎊[8]。

2.中國

近年來，我國政府也加大了對職業教育與培訓經費的投入力度，對現代學徒制的發展起到了很好的推動作用。但與西方發達國家相比，我國政府在經費保障職責上還存在以下不足。

一是政府未健全經費立法保障和多元化經費投入機制。與西方發達國家相比，我國當前的經費立法保障還存在較大缺憾，立法環節的缺失，必然導致各級政府與社會主體在相關領域行為活動的失范，這是造成我國職業教育與培訓經費得不到有力保障的一個重要原因。當前，我國職業教育與培訓經費主要來源于政府撥款和學生學費，2011年政府的財政撥款占經費總投入的66.93%，學生學費占28.73%，而企業投入的經費比例僅為0.77%，社會團體僅為0.93%，見圖1[9]。與德國和瑞士等國家的企業承擔本國職業培訓經費總額的60%相比，我國的企業投入比重太小，而且社會力量投入也非常薄弱，表明我國現行的經費來源結構單一、經費投入機制還不健全。可見，我國政府雖然直接承擔經費投資的主體責任，但在履行引導社會資金參與職業培訓的職責上缺失，主要表現在立法保障、政策引導和輿論宣傳上還不完善，使得企業等缺乏投資熱情。

二是政府財政投入雖增幅較大但投入總量仍偏低。政府財政撥款是我國職業教育與培訓經費的主要來源。從表1中數據可看到，2006～2011年間，政府的財政投入占職業教育與培訓經費總量的比例從45.79%逐漸增長到66.93%，超過了對普通教育經費投入的增幅。雖然職業教育經費投入總量逐年增長，但在整個國家教育經費中的比重并不高，始終在11%～13%之間徘徊，遠低于國際慣例25%的占比標準。與普通教育相比，政府對職業教育與培訓經費的投入總量仍然偏低。實際上，包括現代學徒制在內的職業教育培養成本遠高于普通教育是國際上公認的事實，我國目前這種經費占比現狀與優先發展職業教育的國家戰略形成了鮮明反差，勢必影響現代學徒制的培養質量和長遠發展。

表1 中國2006～2011年職業教育與培訓經費投入及其增長情況（單位：億元）

2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年

全國教育經費總投入 9815.31 12148.07 14500.74 16502.71 19561.85 23869.29

職業教育與培訓經費總投入 1111.18 1483.38 1852.03 2119.99 2408.8 2889.29

其中：政府財政性教育經費 508.78 744.59 1017.26 1211.15 1459.91 1459.91

財政性經費占職教經費比例 45.79% 50.20% 54.93% 57.13% 60.61% 66.93%

職教經費占教育總經費的比例 11.32% 12.21% 12.77% 12.85% 12.31% 12.10%

數據來源：根據《中國教育經費統計年鑒2006-2011年》及其相關數據計算而來。

三是地方政府對中央經費投入政策落實不到位。為保障地方政府的經費投入，中央政府在2005年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》中明確提出“從 2006年起，城市教育附加費用于職業教育的比例，一般地區不低于20%，已經普及九年義務教育的地區不低于30%”。但是相當比例的地方政府并沒有完全落實這一政策，2011年全國有37%的地區這一比例均低于20%[10]，這與西方發達國家州政府的撥款力度形成很大的差距。可見，由于我國法律政策的可操作性與監督懲處措施不全，加上我國執法體系不夠嚴密，特別是政府的違法成本過低，導致地方政府對中央政策的執行力度大打折扣。

三、借鑒與啟示

西方發達國家政府在現代學徒制發展中履行職責的實踐經驗，值得我國政府學習。當然，由于中西方國家政治制度的不同，完全照搬，必然“水土不服”。因此，我國政府應結合國情、合理借鑒，從以下三方面來改革和完善政府職責，從而推動我國現代學徒制的健康發展。

（一）建立以《職業教育法》為核心的內在有機、與時俱進的現代學徒制法律體系

借鑒西方國家的立法經驗，我國政府建立以《職業教育法》為核心的內在有機、與時俱進的現代學徒制法律體系。首先，政府要借此次《職業教育法》的修訂契機，明確現代學徒制的法律地位和各級政府、行業企業、學校、科研機構、社會各方參與的責任和義務以及責任主體違約所應受到的懲罰；明確行業協會、企業參與學徒培訓組織與管理的職責和權力；明確政府職業教育經費年度預算占教育總經費年度預算的最低比例等。增改和完善后的職業教育法應該內容更全面，且明確性和針對性強，便于操作。其次，政府要盡快出臺針對學徒培訓經費撥款的專項立法，在法律中明確各級政府、企業、社會團體等所應承擔的經費責任以及投入缺位所應受到的懲罰，并對責任主體的經費投入額度、比例等有明確的指標約束。再次，政府要通過部門立法和地方立法，制定適應地方經濟發展需要的學徒培訓法律規范，明確政府對行業、企業參與學徒培訓和管理的扶持力度以及企業稅收優惠等，部門和地方法律法規要與《職業教育法》彼此銜接、互為補充，體現法律體系的層級性。

（二）建立政府統籌、地方為主、社會參與的現代學徒制管理體制

首先，我國政府應組建“國家職業教育總局”，作為包括現代學徒制在內的職業教育管理最高機構。其職能是建立和疏通各行業主管部門在職業教育與培訓發展問題上的合作關系，統籌教育部、勞動部和專業部委、行業協會及企業的相關資源以實現綜合配置、協調發展，以及制定現代學徒制的戰略發展規劃和學徒培訓標準等。其次，政府角色應由國家控制向國家監管轉變。在我國當前“政府主導型”的教育管理體制下，政府應下放權力，形成權力的多中心化，讓市場機制在學徒培訓領域發揮充分的作用。因此，對于現代學徒制的管理，中央政府的主要職責是依法管理和統籌規劃；地方政府的主要職責是充分發揮自主權，對職業學校與行業企業的合作進行監督管理與協調完善，從而發揮在管理體系中的主體職能。最后，政府必須建立行業協會、企業參與學徒培訓組織與管理的有效機制。除通過立法和財政渠道激發行業企業參與外，地方政府也要放權以展示信任與合作姿態，激發行業企業積極參與到管理中來，為現代學徒制發展提供有力的支持和保障。

（三）加大職業教育與培訓經費投入力度，并建立多元化的經費籌措機制

首先，中央政府應結合國家經濟發展的宏觀形式和現實需求，在確保職業教育和培訓經費投入總量持續增長的同時，逐步提高其占教育總經費的比例，爭取達到25%的國際標準。其次，中央和地方政府要分別設立相應機構，定期向社會公布經費預算的使用情況，并將地方政府對職業培訓的投入水平作為考核的硬性指標，確保把各項相關法律法規落到實處。最后，借鑒西方經驗并結合我國國情，我國政府應逐步建立起以政府財政撥款為主，企業、社會團體和受教育者參與的多元化經費籌措機制。政府應通過輿論宣傳、政策引導等措施充分調動企業投資的積極性，特別是要明確企業投資學徒培訓的收益回報，如根據企業投入經費的數額按比例給予稅收優惠，政府按一定標準提供直接的經費補貼等，還可以借鑒德國政府為學徒購買保險解決企業后顧之憂等方式。總之，政府應充分發揮主導職能，加強經費保障，為現代學徒制的長效發展筑起一道堅實屏障。

（本研究為湖北省人文社科重點研究基地——湖北技能型人才培養研究中心研究成果）

參 考 文 獻

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Abstract Modern apprenticeship system has become an important strategy of economic development and human resource development in many countries. Western countries have made outstanding achievements in modern apprenticeship， one of reasons is the governments attention and support. By comparative analysis on the position of the Government of China and Western countries to fulfill their mandates in the modern apprenticeship system of legislative， regulatory， funding research， it highlights the Chinese government should be optimized further in legislative system， management system and funding guarantee. Taking example by the practical experience of Western countries in fulfilling duties is crucial for reforming and optimizing the government duties of China and promoting the sound development of modern apprenticeship system.

Key words modern apprenticeship system； governmental duties； legislation； funding； China； western developed countries

Author Li Mengling， associate professor of Changjiang Vocational College（Wuhan 430074）