簡析環境民事公益訴訟

烏仁其木格

摘 要：本文簡單介紹了公益訴訟、環境公益訴訟的基本內容，談到了環境公益訴訟存在的必然性和重要性。最后重點分析了兩部有關環境公益訴訟的中心法律法規并提出這些法律法規中存在的漏洞和缺陷。希望兩部法律法規有更好的發展。

關鍵詞：環境污染；公益訴訟；環境民事公益訴訟

一、環境民事公益訴訟制度

1.環境公益訴訟概念

一般意義上的訴訟是當事人為了維護自己的利益而請求法院提供司法救濟的途徑，目的在于維護私權，這類訴訟也被稱為“私益訴訟”。而公益訴訟是相對于“私益訴訟”而言的，是指特定的國家機關和相關的社會組織和個人根據法律的授權，對違反法律、法規侵犯國家利益、社會利益和不特定他人利益的行為，追究其法律責任的活動。

環境公益訴訟是公益訴訟的一種。它是指自然人法人和其他組織認為公共的環境權益受到侵犯時向法院提起的訴訟。實踐證明，這項制度在監督權利和權力的合法行使以及保護公共環境方面，起到了非常重要的作用。環境公益訴訟根據環境侵權發生的具體情況以及內容不同分為環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟、環境刑事公益訴訟。此處主要討論環境民事公益訴訟的相關問題。

2.關于環境民事公益訴訟的兩部中心法律

伴隨2013年1月1日新修訂的《民事訴訟法》正式施行，新民訴法關于“公益訴訟”的規定也開始生效。新民訴法第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這條法律規定對公益訴訟制度進行了確立，它是我國在社會發展觀和法治觀上的一大進步。

緊跟著為正確審理環境民事公益訴訟案件，2014年12月8日最高人民法院審判委員會根據《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國侵權責任法》《中華人民共和國環境保護法》等法律的規定，結合審判實踐，制定了《最高人民院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（一下簡稱《解釋》）。

二、環境民事公益訴訟的必然性和重要性

1.能夠有效保護環境，實現公民基本人權

環境公益訴訟的確立打破了單一的環保運行機制，讓更多的社會力量參與到環保工作中，用訴訟的力量和法律裁決的權威來維護環境資源，對公共資源和公共環境進行更為有力的保護。而環境公益訴訟所對應的是民眾的環境權，環境權已經被普遍接受為一項基本人權。環境權的本質是強調人們對生存環境享有特定環境條件的權利，是保護一種人類生存和發展所需要的環境條件，它是公民與生俱來的、不可剝奪的基本人權。因此，任何人實施的環境侵權行為都損害了所有人的環境利益，全體社會成員都有權為環境公益提起訴訟。

2.能夠有效避免經濟建設帶來的負面影響

很長一段時間以來，經濟建設一直是我國社會發展的主要任務，各地都爭相通過各種方式發展本地經濟，對本地資源進行各種開發和利用。但是，由于不合理的開發利用或大型工程建設，資源和自然環境都遭到了極大破壞，我國環境污染與生態破壞已經到了非常嚴峻的地步。如果放任環境侵權行為的發生，不但嚴重損害人體健康和生態環境，而且對我國的經濟安全和社會穩定將構成嚴重威脅。公益訴訟制度可以提高公眾的環境法律意識，使更多的主體參與到環保事業中來，從而有利于構建文明、和諧的社會秩序，實現“美麗中國”的夢想。

3.能夠彌補行政機關保護環境的不足之處

我國長期以來實行的是國家環境管理這一單軌運行機制，通過各級政府的環保部門以國家的名義和法律的形式，全面行使對環境保護的管理、執行、監督職能，并對全社會的環境保護進行預測和決策，強調了行政權力保護環境的特點，過多地強調公民保護環境的義務，忽視公民的權利和其他社會力量的作用。政府在環境保護中所擁有的人力、物力是有限的，但是環境破壞行為是無處不在的，用有限的人力物力去治理無限的環境破壞，常常會使政府部門陷于工作被動的局面。環境公益訴訟的確立正好可以彌補行政權力在保護環境中的不足。

4.能夠讓企業健康環保發展

環境公益訴訟確立有助于對企業構成充分震懾。現實中極大多數的污染是由企業造成的，通過環境公益訴訟，讓污染企業付出高額罰款甚至被關閉的代價，從而迫使污染企業采取控污措施或改變生產流程，實現從源頭上減少和杜絕污染。同時，通過對企業提起的公益訴訟的裁判將會對其他更多的企業產生威懾作用，促使他們節能減排，達到環保的要求。

三、簡析《民訴法》第五十五條和《最高人民院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

1.新《民訴法》第五十五條

新修訂的《民事訴訟法》第五十五條規定了公益訴訟條款，使中國的公益訴訟制度邁出了跨越性的一步。但是我們也看到，這簡單的一條規定僅僅是肯定了公益訴訟這種案件類型在民事訴訟中的合法地位。但也不難看出存在的多個問題。

（1）訴訟主體限定不明確。從新《民事訴訟法》第五十五條的條文進行分析，其對起訴主體的限定并不明確。該法條所述的起訴主體為“法律規定的機關和有關組織”，這意味著個體公民被排除在外。若民事公益訴訟的相關法律不將公民納入起訴主體的范圍內，那么公益訴訟在實踐中的效果必然大打折扣。

（2）適用案件不明確。我國新《民事訴訟法》規定“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”為公益訴訟的受案范圍，即涉及環境污染及消費者權益保護領域可以適用公益訴訟程序。至于其他案件可否適用于民事公益訴訟，法律并沒有明確的規定。盡管法條中有“等損害社會公共利益的行為”這樣的句子，但由于其內涵模糊，司法實踐難以依據法條對“等損害社會公共利益的行為”加以確定，必然導致疏漏。

（3）未規定訴訟程序。在最新的《民事訴訟法》修訂中，對民事公益訴訟的程序沒有作任何規定。如果我們按照現有的程序和規則進行公益訴訟，公益訴訟的功能會受到限制。在公益訴訟中，由于關乎公共利益，其不僅要尊重案件事實與法律制度，還要顧及社會影響。因此，對公益訴訟的判決應該不同于傳統訴訟的判決。若想讓公益訴訟兼顧司法公正與社會影響，一套不同于、甚至獨立于傳統訴訟程序的制度需要被建立。

2.《最高人民院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

《解釋》是根據新《民訴法》第五十五條和《環保法》的基礎上制定的。有著補充作用。《解釋》細化了很多內容，但也存在著不少問題。

（1）原告資格問題沒有解決。原告資格是環境民事公益訴訟的核心問題。《解釋》對原告主體方面加大了詳細規定。《解釋》沒有將社會組織限定在三種類型，而是保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規或地方性法規拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環境民事公益訴訟。但還是存在很多問題。首先，就是公民個人還是不能成為環境公益訴訟的原告。公民個人擁有原告資格可以彌補“機關和有關組織”之不足。現階段我國公益組織的發展程度低，目前中國的公益機構大多數都依附于政府，其自身還未取得完全的獨立性。在當前我國環保公益體制并不健全的情況下，單純依靠社會團體以期能夠達到良好效果并不容易。其次，如果環境污染問題出現了，但是有主體資格的原告并不起訴或不知道是那個組織有原告資格，再或者污染企業跟有主體資格的社會組織搞好關系了，社會組織視而不見，那應該如何解決？

（2）環境民事公益訴訟案件可跨行政區劃管轄。環境民事公益訴訟屬于新類型案件，審理、執行難度較大，社會關注度高的案件。在《解釋》第六條規定：“第一審環境民事公益訴訟案件由污染環境、破壞生態行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄。中級人民法院認為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。”管轄方面《解釋》規定的很詳細，但是這樣一來很有可能出現多個法院誰都不愿意去接受環境案件或幾個法院搶著受理的情形。再就是《解釋》規定的還是過于籠統，案件復雜、地域跨度大的情況下到底哪一個法院管轄，并沒有很好的規定。

（3）環境修復款項管理有待于詳細化。《解釋》第二十四條規定“人民法院判決被告承擔的生態環境修復費用、生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項，應當用于修復被損害的生態環境。其他環境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從上述款項中支付”。環境修復費用和服務功能損失等款項應專款專用，不能挪作他用。環境修復資金和服務損失等款項不能交給原告，原告也沒有權利要求支付這筆資金，更不能是發了工資或者是獎金。那么到底有誰來管理這些能夠修復我們家園的款項，有如何使用、誰來監督、誰來評估等一系列問題，都應該明確。不管怎么樣必須將這部分款項用在環境修復上，既不能成為部分人的私利，也不能讓它趴在賬上睡覺。

環境民事公益訴訟制度是一項持續研究、有待于完善的課題。只希望環境民事公益訴訟制度能夠很好的保護環境問題。從而早日還給大自然它美麗的衣裳！

（作者單位：內蒙古財經大學法學院）