西部地區出入境管理工作中存在的問題與對策

汪小林

【摘 要】 近年來，西部地區外國人入境和中國公民出境活動日益頻繁，涉外治安案件和刑事犯罪活動日漸增多，尤其是邊境地區，偷渡、販毒、恐怖主義等跨國犯罪行為十分頻仍。西部地區出入境管理口岸分布極不均衡，跨境流動人員數量增長較快，工作基礎較為薄弱，人員配備嚴重不足，工作機制相對滯后。出入境管理部門必須積極探索適合西部地區獨特區位特點的工作模式和機制，加強人口和證件管理，強化“三非人員”治理和犯罪治理，加強對外警務聯絡與合作。

【關鍵詞】 西部地區；出入境；問題；治理；對策

【中圖分類號】 D631.46 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）09-0033-02

一、西部地區出入境工作形勢

隨著改革開放的不斷深入和經濟的全球化發展，中國公民因私出境及外國人入境越來越多。特別是近年來，西部大開發戰略加快實施，西部地區經濟獲得較快發展、對外開放力度持續加大，到西部地區旅游、經商、考察、留學、就業的境外人員（外國人、華僑及港澳臺同胞）大幅度增加。部分地區通過政策傾斜為吸引外資創造了有利條件，大量外國企業和港澳臺同胞進入西部進行投資，人員往來更加頻繁，口岸值守時間不斷延長，口岸簽證（注）量成倍增長。

西部地區地處內陸，與中亞和南亞多個國家接壤，擁有漫長的陸上國境線，外事交流日漸頻繁，隨之而來的毒品犯罪、恐怖襲擊、偷渡行為、販賣珍稀動物等行為十分猖獗。從近年來西部地區出入境工作形勢來看，呈現以下特點：一是口岸入出境外國人日趨增多，散居地區境外人員數量比重逐年上升，境外人員管理工作面臨的情況日益復雜，任務日趨繁重；二是以就業為目的的常住外國人持續增多，對外國人的居留管理工作比重逐漸加大；三是臨時入境人員眾多，成分復雜，流動性大，給出入境管理工作帶來極大困難；四是“三非”（非法入境、非法居留、非法就業）人員越來越多，分布行業和地域較廣，治理工作難度極大。

二、西部地區出入境管理工作存在的問題

1. 基礎工作薄弱

近年來，西部地區出入境管理部門和邊防管理部門的管理職能不斷加強，機構和隊伍建設取得了長足進步，極大地推進了西部地區出入境管理工作。然而，新形勢下的出入境管理工作僅僅依靠專業化職能部門還遠遠不夠，這些職能部門在出入境管理和國境安全工作方面發揮了其突出作用，但對于外國人入境后的居留管理工作鞭長莫及，監管乏力，必須依托各級公安機關尤其是基層公安機關特別是派出所強化管理。而派出所的境外人員管理工作出現諸多問題：一是外管“三員”隊伍不健全，即在三資企業建立外管聯絡員、居（村）委會建立境外人員管理聯絡員、賓館飯店建立戶口協管員工作成效不突出，“三員”隊伍作用不明顯。二是對境外人員管理工作重視不夠，境外人員管理部門特別是作為境外人員管理主要責任單位的派出所，承擔了大量日常治安管理和防范工作，無力顧及外管工作，境外人員管理工作常常被弱化。三是部分地區未將境外人員管理工作納入派出所、社區（責任區）目標管理，導致部分基層公安機關和民警弱化了對外國人的居留管理工作。

2. 對入境外國人管控手段乏力

西部地區外國人分布相對分散，短期居留者居多，流動性較大，給出入境管理部門的管控工作帶來較大困難。對于臨時來華人員的管控，公安機關主要強化了住宿登記工作，但總體來看，臨時來華人員申報住宿登記率偏低，基層公安機關也沒有主動掌握外國人的入境活動動向，導致基礎信息工作薄弱。除基本的登記手段之外，相關部門普遍缺乏進一步的跟蹤管理舉措，忽視了對外國人的日常治安管理和安全防范工作，甚至對部分外國人的行蹤缺乏必要掌握，往往是涉外案件和事件發生以后方被動介入。

3. 跨國犯罪治理不足

西部邊境地區山多林密，犯罪分子作案后，公安機關很難進行追捕。境內外犯罪勢力相互勾結，利用熟悉的地理環境和人脈，在邊境利用先進武器，進行走私、販毒、搶劫等犯罪活動，甚至與執法機關相對抗，逃避警方的監控和打擊。西部地區跨境犯罪組織嚴密，犯罪形式復雜，手段兇殘，破壞性強，治安形勢極為嚴峻。

4. 對外合作交流不夠深入

近年來，西部地區部分省市加大了對外警務合作交流的力度，特別是云南、廣西、新疆等地加快了對外警務合作的步伐。但多數對外警務合作仍停留在國家外交層面，微觀層面“點對點”的區域警務合作仍顯匱乏，經常性工作機制不夠完善，合作效能低下，合作領域狹小，合作方式單一。

三、改進西部地區出入境管理工作的對策

1. 以加強口岸控制和邊境管控為工作中心

西部地區邊境線漫長，口岸眾多，嚴格邊境管理，控制非法出入境活動和犯罪分子跨境作案的通道，成為本地域出入境管理工作的重中之重。從現實情況來看，西部邊境地區犯罪組織或犯罪分子在實施犯罪后，為逃避懲罰而跨境尋求異地躲藏的現象越來越多。內地的不法分子犯罪后，千方百計潛往邊境或境外隱蔽；境外犯罪分子也利用我國西部邊境復雜的地理環境和出入境管理工作的一些漏洞，瘋狂進行走私、販毒、偷渡等犯罪活動。因此，強化出入境管理，有效遏止非法入出境行為和跨境犯罪必須進一步加強邊境管理，出入境檢查工作應該不斷完善，特別是要強化邊境線以內一側的治安治理和管控，以便有效控制非法入出境行為及犯罪分子跨境作案的通道。

2. 以強化外國人入境居留管理為工作抓手

針對西部地區入境外國人分布情況和居留特點，各級公安機關和出入境管理部門應加強外國人入境居留管理工作。對于散居的外國人，應當側重于加強住宿登記管理工作。已經辦理居留證件或已經辦理暫住手續的常住境外人員，要做好安全防范工作，保證境外人員的人身、財產安全。境外人員的居留管理方面，必須健全入境人員臨時住宿登記管理制度，強化臨時住宿登記管理工作，提高住宿登記率。派出所應在24小時內掌握境外人員的基本情況，住宿登記項目要做到準確、全面并及時報送出入境管理部門。在涉外案件的處置及日常工作開展中，派出所民警應對境外人口住宿申報進行抽查和核實，一旦發現漏報等情形，就要針對問題深入核查，對漏報行為作出嚴肅處理，促使境外人員主動申報，登記機關如實登記。

3. 以出入境動態信息為工作支撐

西部地區的警務信息化水平較為滯后，出入境信息平臺建設尚不健全，境外人口信息匱乏，制約了出入境管理的工作效率。公安機關對轄區內的境外人員要認真核實身份，掌握境外人員的活動軌跡，建立動態追蹤管理制度。對于可疑人員和可疑事項要重點監控和查證，對違法人員及時做出處理。還要健全情報信息網絡，延伸公安機關控制的觸角，派出所民警應從境外企業內部入手，在企業內部挖掘、物色情報信息員，拓寬涉外情報信息的搜集渠道，提高公安機關分析預警的能力。社區民警應主動與信息員聯系，教會他們獲取信息的方法。

4. 以跨國犯罪治理為工作切入點

跨國犯罪往往與非法入境等行為聯系在一起，對我國邊境治安秩序和出入境管理秩序造成巨大破壞。針對西部地區跨國犯罪的特點，應將跨國犯罪的治理作為出入境管理工作的重點。要增強合作治理意識，完善協調機制。在跨國犯罪治理過程中，要充分依托上海合作組織和東盟“10+1”構架下的區域協定，加強與毗鄰國家的警務聯絡和警務合作，建立常態化的聯合巡防和聯合偵查機制。

5. 以開創區域性警務合作新格局為工作突破口

近年來，西部地區對外警務合作的步伐進一步加快，警務合作向縱深方向發展，現實層面的警務合作全面展開，取得了非常顯著的成績。特別是在2012年湄公河“10？5”案件的聯合偵查活動中，中國政府和司法機關與老緬泰三國深入開展務實合作，建立了中央和地方多層次、多領域的司法協作和警務合作模式。合作內容包括加強情報信息交流、聯合巡邏執法、聯合整治治安突出問題、聯合打擊跨國犯罪、共同應對突發事件等。案件偵破過程中，我國與周邊國家在情報交流、聯合清剿、協作抓捕、證據交換、審訊配合、嫌犯移交等方面開了國際司法合作的先河。

隨著西部地區國際警務合作的不斷推進，對外警務合作的內容和領域應進一步擴展。從合作領域來看，應涵蓋維護國家安全和社會穩定、跨國執法辦案、策劃重大國際執法活動、保護海外安全利益、參與聯合國維和行動和配合國家總體外交等諸多方面；從合作機制來看，我國經偵、治安、邊防、刑偵、出入境管理、禁毒、反恐等部門，應與有關國家執法部門對口建立工作層面的直接溝通協調機制，加強與外方在信息共享、案件協查、調查取證、聯合辦案、緝捕嫌犯等方面的合作。

參考文獻：

[1] 沈惠章.基層派出所涉外警務的新思考[J].江西公安專科學校學報，2006，（3）.