主要領(lǐng)導(dǎo)干部的提名權(quán)：問題與防范

【摘 要】 在干部選拔任用前進(jìn)行初始提名是現(xiàn)行干部選拔任用的第一環(huán)節(jié)，也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提名階段的工作效果直接影響最終的干部選用決定。領(lǐng)導(dǎo)干部如果不經(jīng)提名將很難在相關(guān)崗位上任職，而在目前的行政管理體制下，對重要崗位的提名權(quán)多掌握在上級主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中。規(guī)范主要領(lǐng)導(dǎo)干部的提名權(quán)有助于從源頭上解決干部選拔任用工作中存在的責(zé)任不清問題。為此，應(yīng)該提高干部選拔任用工作的信息公開度，規(guī)范并約束主要領(lǐng)導(dǎo)干部的提名權(quán)，同時進(jìn)一步明確各個提名主體的提名責(zé)任，并建立細(xì)化可執(zhí)行的問責(zé)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 干部選拔任用；初始提名；責(zé)任；問責(zé)機(jī)制

【作者簡介】 王志強，上海師范大學(xué)法政學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：地方政府治理和新農(nóng)村建設(shè)。

【中圖分類號】 C933 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）09-0018-03

從近期的反腐敗行動查處的案件來看，很多問題官員都存在“帶病提拔”現(xiàn)象。這說明在官員的選拔任用過程中，存在著把關(guān)不嚴(yán)、任用失職等問題。官員選拔的首要階段就是提名程序，然而在當(dāng)前情況下，提名權(quán)多掌握在主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中。問題官員的產(chǎn)生與初始提名環(huán)節(jié)的不完善有關(guān)。那么什么是提名權(quán)？當(dāng)前的提名制度存在哪些關(guān)鍵性的障礙和現(xiàn)實困境？我們只有在了解“病情”的基礎(chǔ)上才能開出正確的“藥方”。

一、揭開提名權(quán)的神秘面紗

中組部研究室的相關(guān)報告中指出，干部選拔任用初始提名是指在干部選拔任用實踐中，特別是在個別提議和交流提拔時，各級黨委（黨組）及其組織（干部）部門根據(jù)工作需要和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的實際，在規(guī)定的民主推薦等程序之前，醞釀提出干部調(diào)整動議和提名意向性人選的過程。根據(jù)2014年修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《干部任用條例》），選拔任用干部的程序主要有動議、民主推薦、考察、討論決定、任職等。在黨管干部的原則下，領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)崗位的干部選拔必須經(jīng)過提名已經(jīng)是一個常識。但是至今仍有學(xué)者認(rèn)為關(guān)于干部選用中的初始提名權(quán)問題并沒有在《干部任用條例》中明確提及。

為什么一個眾所周知的現(xiàn)象在黨和國家的政策文件中卻一直沒有出現(xiàn)呢？原因可能是這樣的：20世紀(jì)90年代以來，基于學(xué)術(shù)界和政府之間的默契，學(xué)術(shù)界在黨政關(guān)系問題上并沒有大規(guī)模的討論。隨著政治文明的進(jìn)步和黨政分開的呼聲越來越高，執(zhí)政黨如果在黨內(nèi)條例中加入領(lǐng)導(dǎo)提名權(quán)的相關(guān)概念和術(shù)語，“提名”一旦變成了“提名權(quán)”，將可能導(dǎo)致人們在黨政關(guān)系的認(rèn)識中形成黨主導(dǎo)一切的觀念，進(jìn)而導(dǎo)致一定的輿論壓力。所以對提名權(quán)的態(tài)度“行而不言”符合現(xiàn)實的選擇。

二、提名制度中存在的關(guān)鍵障礙

1. 主要領(lǐng)導(dǎo)干部提名權(quán)的不規(guī)范

“領(lǐng)導(dǎo)提名，組織考察”是在長期的歷史實踐中形成的提名方式。這種方式雖有一定的合理性，但也存在一定的弊端，突出表現(xiàn)就是主要領(lǐng)導(dǎo)壟斷或變相壟斷了提名權(quán)。客觀地說，主要領(lǐng)導(dǎo)提名有其必要性和優(yōu)越性。從普通公民的角度來看，我們很容易發(fā)現(xiàn)，如果不是差額選舉，領(lǐng)導(dǎo)初始提名人選中的大多數(shù)都會毫無意外地當(dāng)選。這一方面說明在干部選拔任用工作中主要領(lǐng)導(dǎo)干部具有識別人才的能力，另一方面也使得選人用人工作的不正之風(fēng)有了可乘之機(jī)。新一屆政府履職以來，中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的反腐行動所暴露出來的高級領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗現(xiàn)象大多伴隨著選人用人方面的“唯親是舉”問題。“石油幫”“四川幫”“秘書幫”等稱呼的出現(xiàn)是最有力的證明。

傳統(tǒng)的干部選拔任用程序中，干部的提名權(quán)主要掌握在各級黨委，“先提名、后民主”是其基本程序，也就是黨委先提出任用人選建議，再按照圈定的被選人的資格范圍進(jìn)行民主推薦和民意測評。對這種做法稍加分析，就可以發(fā)現(xiàn)，其結(jié)果就是“由少數(shù)人選人”和“在少數(shù)人中選人”，其實質(zhì)就是程序顛倒，變相剝奪了群眾的提名權(quán)。人事制度雖然歷經(jīng)多年改革，多次強調(diào)要在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔中擴(kuò)大民主，但是在主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力缺乏有效監(jiān)督與制約的情況下，在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的提名環(huán)節(jié)，“一言堂”的現(xiàn)象仍然存在，甚至有的提名推薦會雖然借助了民主推薦的形式，但實質(zhì)上，還是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的個人意見發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2. 缺乏明確的提名主體責(zé)任追究機(jī)制

在反腐敗工作中發(fā)現(xiàn)的問題官員，一般的處理方式是給予問題官員相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分，對于任職前的選拔工作中的失誤和責(zé)任缺乏明確的追究機(jī)制。在當(dāng)前條件下，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作由黨委提議，組織部門具體實施，主要存在三個方面的問題，一是推薦責(zé)任不明。根據(jù)《干部任用條例》和各地制定的具體的領(lǐng)導(dǎo)干部民主推薦實施辦法，領(lǐng)導(dǎo)干部個人、基層黨組織、群眾都可以向組織推薦領(lǐng)導(dǎo)干部人選，但是對于推薦候選人如何把關(guān)以確保能力和職位相匹配方面則存在很大空白。在推薦過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部向組織推薦人選的情況較普遍，但在相關(guān)官員出現(xiàn)違法違紀(jì)問題之后并沒有嚴(yán)格的問責(zé)與追究制度。二是考察責(zé)任不清。在干部考察過程中，對于具體干部的考察流程缺乏詳細(xì)規(guī)定，對于考察主體的責(zé)任規(guī)定不明確，對于被考察對象所在組織及相關(guān)人員協(xié)助考察時的權(quán)利和義務(wù)沒有作出詳細(xì)規(guī)定，造成了考察工作整體上責(zé)任機(jī)制模糊。三是決策責(zé)任難追究。一般而言，干部的最終任免決定都是黨委（黨組）通過集體會議的形式作出的。有些黨委（黨組）在集體討論決定時，“一把手”占主導(dǎo)地位，其他人只是附和，較少有不同意見，將來出現(xiàn)問題也可以此為由拒絕承擔(dān)責(zé)任。

三、提名制度中的現(xiàn)實難題

1. 主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力邊界問題

長期以來，一把手腐敗的問題層出不窮，其中人事腐敗是重災(zāi)區(qū)，主要原因就在于，在實際工作中比較難以把握領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力的邊界。對于主要領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手來講，人事權(quán)畢竟是領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的關(guān)鍵內(nèi)容。履行職責(zé)的需要客觀上要求賦予其一定的用人權(quán)，如果沒有較為寬松的用人權(quán)，也不利于一把手開展工作。這就存在一定的矛盾：人事制度既要授權(quán)給各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部，又要對其進(jìn)行規(guī)范以防止濫用權(quán)力、任人唯親。但是長期以來，我們對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督缺乏力度，正如有的落馬官員坦白指出，官員到了一定的職務(wù)層次，擁有較大的權(quán)力，所受到的監(jiān)督幾乎形同虛設(shè)。絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗，在提名制度中，如果不對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的提名權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，很容易導(dǎo)致提名權(quán)的濫用，導(dǎo)致不負(fù)責(zé)任的提名甚至任人唯親，嚴(yán)重者則買官賣官、帶病提拔。當(dāng)然，在任何時候這種規(guī)范都不應(yīng)簡單地理解為削弱或者徹底限制主要領(lǐng)導(dǎo)在干部選用中的提名權(quán)，或簡單地以民主推薦來代替領(lǐng)導(dǎo)提名，而應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥地探索擴(kuò)大民主的具體途徑，合理地劃分領(lǐng)導(dǎo)提名權(quán)的界限，規(guī)范其行使程序，真正做到責(zé)任與權(quán)力相統(tǒng)一。

2. 干部選用的標(biāo)準(zhǔn)模糊問題

干部選拔任用工作說到底是為了尋找適合相應(yīng)崗位的人，是一個人崗匹配的問題，而不是技能競賽，尋找一個最優(yōu)秀的人，所以需要對候選干部的綜合素質(zhì)和才能進(jìn)行全面分析。不同職務(wù)層次、不同工作崗位需要能力各異、素質(zhì)不同的干部，這是我們當(dāng)前特別需要注意的方面。在管理學(xué)視角下，高層管理者和基層管理者需要的素質(zhì)不同，領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔也一樣，隨著職務(wù)層次的上升，對其技術(shù)性的要求越來越少，相反，對其統(tǒng)籌全局的能力要求越來越高。同時還要求候選人有良好的道德自律和堅定的政治方向。根據(jù)目前的選人用人標(biāo)準(zhǔn)，仍然堅持德才兼?zhèn)涞脑瓌t，但在實際工作中，選拔不同崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，較少結(jié)合相應(yīng)崗位的任職要求，缺乏具體的干部選拔標(biāo)準(zhǔn)，沒有把崗位職務(wù)所必須具備的各項能力（如政治素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)與水平、領(lǐng)導(dǎo)能力、任職資歷等）進(jìn)行精確的衡量。傳統(tǒng)觀念中，人們通常認(rèn)為一個人在低層次的崗位上表現(xiàn)優(yōu)秀，就適合更高層次的職位，由于目前的干部選用過程缺乏具體、剛性的標(biāo)準(zhǔn)，這一觀念的影響仍然較大，值得我們深思。

3. 民主推薦的權(quán)重不清問題

之前的《干部任用條例》規(guī)定“確定考察對象時，應(yīng)當(dāng)把民主推薦的結(jié)果作為重要依據(jù)之一，同時防止簡單地以票取人”。2014年修訂的《干部任用條例》中第四章“民主推薦”中指出“選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須經(jīng)過民主推薦。民主推薦包括會議推薦和個別談話推薦，推薦結(jié)果作為選拔任用的重要參考”，而且還要“根據(jù)工作需要、干部德才條件及平時表現(xiàn)、人崗相適和民主推薦等情況綜合確定。”在傳統(tǒng)的任用程序長期作用下，目前既要擴(kuò)大選人用人中的民主，尊重最終的投票結(jié)果，同時又規(guī)定不能簡單以票取人，在操作上這是一個難以把握的問題。因為在民主推薦程序中，判斷一個候選人是否合格的標(biāo)準(zhǔn)就是得票數(shù)量的多少，如果不把“得票多少”作為唯一依據(jù)，那么民主推薦程序存在的意義就會大打折扣。再者，如果不以得票多少作為依據(jù)，那以什么考察要素來替代呢？有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前對于其他“綜合因素”缺乏具體的法規(guī)條文，很容易導(dǎo)致提名時的自由裁量，為選人用人工作中的腐敗提供了誘發(fā)因素。所以，組織部門在“不唯票”“綜合考察”的過程中，并不具有明確的評價標(biāo)準(zhǔn)，再加上拉票、賄選甚至上級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注等復(fù)雜局勢，面對多種推薦意見和能力各異的候選人，如何做到客觀公平、人崗匹配是一個操作上的技術(shù)難題。而且多數(shù)情況下，組織部門在具體執(zhí)行中都是為了貫徹上級意圖，這更增加了其中的沖突與變數(shù)。

四、完善提名制度的對策和建議

1. 強化民主推薦與信息公開

從目前我國干部選拔任用的實踐來看，除了大規(guī)模的換屆選舉、公開選拔外，在領(lǐng)導(dǎo)的職位出現(xiàn)空缺后，具體的職位空缺情況只有主管該部門的組織和分管領(lǐng)導(dǎo)掌握，群眾難以知曉，只有在組織部門具體進(jìn)行配備時，才在單位小范圍內(nèi)進(jìn)行公開。因此，應(yīng)該在公開選拔前就發(fā)布職位空缺公告，將擬調(diào)整職位、人選資格和條件、推薦人選必須具備的年齡、文化程度、專業(yè)知識、任職經(jīng)歷以及推薦考察程序、人選產(chǎn)生辦法等向社會公開，同時也要公開選拔任用工作的程序和最終的選拔結(jié)果，確保群眾對干部選拔任用工作全過程的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，鑒于《干部任用條例》中強調(diào)民主推薦結(jié)果作為重要參考而不是最終決定性的因素，再考慮到現(xiàn)實選拔任用工作的實際情況，應(yīng)當(dāng)為民主推薦賦予一定的量化比率或權(quán)重，以避免在實際工作中的機(jī)會主義或把民意支持度不高的疑似有問題的官員作為選拔對象。

2. 規(guī)范并約束黨政一把手的提名權(quán)

《干部任用條例》及有關(guān)制度明確規(guī)定，初始提名主要有民主推薦、組織推薦和個人推薦三種基本形式。現(xiàn)階段，黨內(nèi)民主仍處于探索階段，對于黨政“一把手”的權(quán)力尚缺乏有效的約束手段，在提名環(huán)節(jié)應(yīng)該注意在不影響工作效率的前提下，對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的提名權(quán)施加一定的制度約束。有實踐者認(rèn)為“黨委書記在用人上的決策權(quán)與提名權(quán)必須分離，把用人權(quán)的重點放在把握用人方向、標(biāo)準(zhǔn)和原則上，在干部任用初始提名階段行使動議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和否決權(quán)。在干部動議過程中，應(yīng)規(guī)定黨委書記只能提出方向原則，不能定具體職位；只能提出選人標(biāo)準(zhǔn)，不能定具體人選；只能提出選拔要求，不能限定選拔范圍。”但在實際工作中也要注意不能把規(guī)則僵化，把規(guī)范主要領(lǐng)導(dǎo)干部提名權(quán)的理念和規(guī)則理解為削弱其人事任用權(quán)，因為主要領(lǐng)導(dǎo)作為一個部門或地區(qū)的主要負(fù)責(zé)人，對本地區(qū)本部門的實際情況更為了解，所以也要尊重他們對于本地區(qū)和本部門的人事任命的發(fā)言權(quán)，在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，尊重其在干部選用工作中的推薦權(quán)。

3. 細(xì)化提名責(zé)任追究機(jī)制

規(guī)范干部初始提名工作的核心在于建立和完善一套公開透明、責(zé)任明確的提名問責(zé)制度，以保障提名人能夠切實地對所提人選擔(dān)負(fù)起一定的責(zé)任。為了防止干部“帶病提拔”現(xiàn)象，強化干部選拔任用提名責(zé)任制，是干部選拔推薦工作首先要解決的問題。一是要明確提名責(zé)任人和推薦責(zé)任。形成“誰提名誰負(fù)責(zé)，誰推薦誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究機(jī)制。二是要界定責(zé)任輕重程度。如果在考察階段就存在問題，應(yīng)對推薦者進(jìn)行通報批評；如果推薦人選與實際情況存在較大偏差或者對相關(guān)工作造成惡劣影響，則應(yīng)追究推薦者的責(zé)任。三是要明確責(zé)任追究期限。如果在提名階段虛造事實，在任用后若發(fā)現(xiàn)問題，不論其任職期限的長短，都要追究提名者的責(zé)任。甚至有學(xué)者指出，被提名干部出問題之后，同時對提名主體進(jìn)行一定的審查。被推薦提名的干部不論在考察過程中，還是已經(jīng)在相關(guān)崗位上任職，一旦發(fā)現(xiàn)問題，就要啟動相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，確保責(zé)任追究機(jī)制的靈敏、有效。

干部選拔任用的核心任務(wù)是為空缺崗位或需要調(diào)動的崗位選拔相匹配的人才。正如有學(xué)者指出的“干部選拔任用是一項裁量余地很大、評判尺度很寬、容易仁者見仁、智者見智的工作。如何評價干部選任結(jié)果的好壞，是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。”但是提名環(huán)節(jié)是干部選用的初始環(huán)節(jié)，只有首先厘清這個環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任之間的關(guān)系，明確并嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和責(zé)任，是規(guī)范干部選拔任用工作的重要突破口。要從根本上解決干部選用工作中存在的“任人唯親”“帶病提拔”“行賄受賄”等問題，還是要從擴(kuò)大民主參與和加強權(quán)力制約入手，更多地發(fā)揮人民群眾這個集體監(jiān)督員的作用。

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