全球航運減排VS歐盟單邊行動

本刊記者 張向輝

航運業是一個需要進行全局協調的全球產業，需要在被IMO認可的全球框架范圍內解決問題，若采取區域或單邊措施試圖去控制船舶二氧化碳的排放量將會冒很大風險。

日前，歐洲議會催促歐盟各國政府將航運業和航空業的減排問題納入第21屆聯合國氣候變化大會（COP21）議程。大會將于今年12月在法國巴黎召開。歐盟一直是發起和推動國際氣候談判的主要力量。那么，歐盟此起彼伏的單方“激進”行動，又將對全球航運減排行動產生哪些影響？

20世紀中期以來，人類活動產生的溫室氣體排放加速了全球氣候變暖的步伐。從1972年瑞典斯德哥爾摩聯合國科學會議首次提出氣候變化問題，到1997年12月，《聯合國氣候變化框架公約》 締約方第三次會議通過了旨在限制發達國家溫室氣體排放量以抑制全球變暖的《京都議定書》，再到2009年的哥本哈根會議，國際社會日益意識到有效應對全球氣候變化所帶來的影響迫在眉睫。在解決氣候問題上，由于發達國家與發展中國家存在極大分歧，哥本哈根會議最終無疾而終。但是，氣候問題已經引起了各國的高度重視。

據悉，此次巴黎COP21的議題之一就是討論修改《京都協定書》并檢查有關國家承諾減少溫室氣體排放的執行情況。《京都協定書》規定航運和航空將分別由國際海事組織和國際民用航空組織管理，而由于發達國家無法完成每年向發展中國家和島國援助1000億美元的原定舒緩計劃，因此，在本次大會上航運業和航空業將備受關注。

由于歐盟等發達國家在《京都議定書》附則I中承擔溫室氣體減排義務，他們不斷向IMO施加壓力，認為IMO在控制空氣污染方面的努力未能與海運業的增長和技術的發展相適應，IMO的立法過程、運作機制太復雜，受到方便旗等航運利益方的控制。這些不利因素導致IMO給人以不作為的印象，歐盟甚至以采取單邊立法行動相威脅。在推進其宏偉的溫室氣體減排計劃中尤為迫切和焦急。

早在2002年，歐盟委員會就已經提出，如果IMO不能在2003年之前就航海運輸業的溫室氣體減排達成一致，那么歐洲有必要采取行動。2009年哥本哈根氣候大會之后，歐盟又給出了最后期限，即如果到2011年12月31日之前無法就控制航海碳排放達成國際協議，歐盟將把國際航運業列入其減排目標和政策機制中。近年來，歐盟單邊重磅落地聲此起彼伏，如單邊低硫燃油法令的出臺、不顧國際民航組織的決定，制定了2008/101/EC法令。另外，《香港公約》通過后，歐盟對IMO推進速度不滿意，于是單方出臺更為嚴苛的《歐盟拆船法案》，目前已經生效。2015年7月，歐委會關于收集溫室氣體排放資料的《監控、報告和驗證(MRV)法規2015/757》(簡稱《MRV法規》)正式生效。《MRV法規》是歐盟推行減少海上運輸CO2排放的第一步，該法規要求開往歐盟港口、由歐盟港口始發以及在歐盟港口間航行的5000總噸以上的船舶的經營者，從2018年1月1日起開始應當監控和報告所有有關航次的碳排放情況。實際上，MRV的提出并不是歐盟空穴來風。在此之前，歐盟提出征收航空、航運碳稅的動議遭遇各方包括美國在內眾多國家和組織的強烈反對，碳稅計劃遭遇敗北，但歐盟似乎并不甘心。在發布歐盟氣候和能源一攬子計劃之后，歐盟便提出了MRV的提案。

事實上，減排計劃只是歐盟海洋戰略中的一個重要環節。歐盟國家的發展高度依賴海洋和航運。因此，歐盟多年來的地區戰略和國家戰略都離不開海洋和航運，很多政策和決策都是以全方位的視野全面考慮歐盟與海洋的關系。1992年，歐盟委員會發布了第一個關于共同交通運輸政策的白皮書，之后每十年左右時間發布一期。2011年3月28日，歐盟發布了2011版交通運輸白皮書，全稱為“通往歐盟統一交通系統之路——建立更有競爭力、能源使用效率更高的交通系統”，并提出2050年前重塑歐洲交通體系的相關建議。近年來，歐盟相繼出臺《歐盟綜合海洋政策綠皮書》、《歐盟海洋綜合政策藍皮書》、《歐盟綜合海洋政策實施指南》等為其海洋戰略的實施規劃好了路線圖。

除了完善和充分的頂層設計，歐盟的深諳其道還體現在對于海洋的強勢監管和治理。由于歐盟在金融、法律、保險、技術、設備高端等領域具有引領國際海事界的實力，所以其能夠站在制高點，通過不斷推出相關的法律、法規、標準、規范等，影響世界海事業的發展。甚至為了爭奪制高點，歐盟屢屢在海事立法上做出單邊行動。如港口國控制法令、被認可組織法令、船舶航行監管法令、海上事故調查法令、船東民事責任及經濟擔保法令、成員國滿足船旗國要求法令、海上事故責任及賠償法令等。

歐盟深諳失勢于海洋和航運的危害，只有守住和發揮海洋和航運方面的優勢，才能帶動整個歐洲經濟的復興。歐盟積極的污染治理行動使其獲得先發優勢和話語權，并且占據了道德制高點，如此歐盟不僅成為了地球家園的捍衛者，而且正逐漸成為全球發展低碳經濟的最大受益者之一。因其強勢舉動在全球海事界，掀起不小波瀾，而歐盟高舉環保大旗四處出擊，也惹出不少爭議，也讓國際海事組織一度陷入尷尬和被動。

ABS歐洲區總裁兼首席運營官Kirsi Tikka指出，一些發達國家為國際航運業制定單邊或區域規則，這將使情況變得更糟。他強烈呼吁，在國際范疇內制定規則，來共同攻克難關，克服挑戰，且規則應該是可行的，接地氣的，將安全、綠色航行通道延伸至平靜的水域。

事實上，國際海事組織在減排和防污染方面的前進步伐從未停歇，也收到了一定的成效。IMO從1973年就開始積極推動全球性的航運業溫室氣體減排，1997年的MARPOL公約締約國大會通過了《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL)的附則Ⅵ——《防止船舶造成空氣污染規則》，旨在減少船舶的空氣污染物排放以及降低對區域和全球大氣污染的影響；2000年，IMO完成“船舶二氧化碳排放”決議；2002年，國際海運碳排放問題提上議程；2003年IMO通過“船舶碳排放政策與實踐”；之后，IMO一直尋求船舶溫室氣體減排措施，2003年，以“自愿”的形式通過《關于船舶溫室氣體減排的政策和實踐的大會決議》草案； 2008年,IMO通過“關于加快國際海運碳排放工作的提議”。同年10月的MEPC58會議上通過MARPOL公約附則VI的修正案，修訂內容主要涉及：補充定義、增加排放技術試用船舶的免除條件、消耗臭氧物質系統的記錄、修訂和補充柴油機NOX排放（TierI、II、III）標準、修改燃油硫含量標準、補充對產生VOC物質的船舶的VOC管理計劃、燃油可獲得性的相關要求等；2011年7月，IMO在海洋環境保護委員會第62次會議上通過MARPOL公約附則VI修正案，引入船舶能效規則，首次確定船舶能效設計指數（EEDI）和船舶能效管理計劃（SEEMP）兩項標準。這是IMO首個適用于所有國家船舶的、與碳減排相關的強制法律法規。可以說，IMO在減排和防污染方面所做的工作有目共睹，如《船上噪聲等級規則》、《香港公約》、《船舶專用海水壓載艙和散貨船雙舷側處所保護涂層性能標準》和《國際船舶壓載水及沉淀物控制和管理公約》（簡稱《國際壓載水管理公約》）等，這些公約和標準都對海事界產生了重大影響。

國際航運公會（ICS）強調，根據2014年聯合國IMO溫室氣體研究數據顯示，國際航運碳排放已經從2007年占全球總量的2.8%下降到目前的2.2%。ICS秘書長Peter Hinchliffe指出，碳排放量的降低可以通過燃油效率實現真正的減排，而并不需要像碳補償（carbon offsets）等這種復雜的虛擬措施。他表示，隨著船舶越來越大、更強發動機以及更智能化的高效管理，通過采取一系列技術手段來減少二氧化碳的排放量，如使用LNG清潔能源的船舶組成的全球船隊，對于2050年實現減排50%的目標是有信心的。IMO是聯合國下設的全球航運業唯一的規則制定者，也已經設立一個強制性的目標：自2025年起建造的所有船舶（包括發展中國家）必須比2000年建造的船舶能效高30%，這將適用于全球95%的商船。ICS表示，航運業是一個需要進行全局協調的全球產業，需要在被IMO認可的全球框架范圍內解決問題，若采取區域或單邊措施試圖去控制船舶二氧化碳的排放量將會冒很大風險。而這不僅會對國際航運市場產生負面影響，而且也使得將全球航運業作為一個整體來減少二氧化碳排放收效甚微。

航運界相信，后哥本哈根時代，在滿足《京東議定書》中“共同但有區別的責任”（CBDR）原則下，和不損害政府在“聯合國氣候變化框架公約”下可能同意的條款的情況下，IMO正在致力于通過發展基于市場的手段，將一如既往地承擔起綠色航運的重任，進一步推動全球船隊二氧化碳的減排，“巴黎時代”能否讓現階段的IMO減排路線圖發生改變，即將開始的COP21會給我們答案，讓我們拭目以待!