中央企業全面預算管理落地之道

（財政部財政科學研究所 北京100036）

一、中央企業推行全面預算管理的必要性

全面預算是在科學的生產經營預測與決策的基礎上，用價值與實物等多種形態反映企業未來一定時期內的生產經營及財務成果等的一系列計劃與規劃。全面預算管理包括預算編制、預算執行、預算反饋、預算調整、預算監控、預算考評等多個方面。

作為企業內部管理的一種標準化體系，全面預算管理至今已有近百年的歷史，是能將組織的所有關鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法之一。近年來，全面預算管理的理論方法與成功經驗日益被中央企業所重視和接受，紛紛將其作為強化管理、實現集團戰略落地、資源分配、風險管控和績效考核的系統體系，成為企業“想干事、干成事、不出事”的有效工具。對中央企業總部而言，推行全面預算管理是落實財政部、國資委等國家有關部門要求、建立現代企業制度、實施發展戰略、優化公司治理的必然選擇，是保證集團控制力的重要抓手；對中央企業基層單位而言，推行全面預算管理是落實總部要求、協調內部經營管理、增強市場應變能力、提高競爭能力的重要措施；具體到中央企業個體員工，通過參與預算管理，將個人目標與企業目標相銜接，付出與收益相掛鉤，真正實現個人成長和企業發展的統一。

二、全面預算管理在中央企業發揮的特殊功能

全面預算管理是整合企業各項管理活動的有效工具，除具有公認的規劃、控制、溝通、協調和激勵等職能外，筆者認為，在中央企業經營管理中，全面預算管理還具有以下特殊功能：

（一）強化集團管控。中央企業素有攤子大、環節多、層級長的特點，通過實施全面預算管理，可以把集團的戰略目標通過更為細化的經營計劃和預算轉化為清晰的具體數據，落實到基層單位具體活動和計劃中，明確基層單位的權責并為其提供具體的工作目標，為執行過程中的管理監控奠定了基礎，為執行完成后的績效考核提供了標準。

（二）預防腐敗發生。游離預算之外的收支無法統計與監督，是滋生腐敗的土壤。預算預防腐敗主要體現在以下三個方面：預算具有全面性，即所有收支必須列在預算里面，無預算不開支；預算具有具體性，即預算不能過于籠統，列支的內容必須詳細，標準必須明確；預算具有透明性，即預算執行的規則和各個環節的程序，必須公開透明，并接受有效的監督。

（三）克服短期行為。實施長期預算、滾動預算可以促使管理層形成持續的工作思路和方法，從關注一個自然年度的經營情況，發展為更加長遠、動態地把握企業的未來；可以促使管理層隨時審視既定的決策是否推動企業沿著預設的長期戰略目標發展，一旦發生偏離，提前給予調整，防患于未然；也可以更加清晰、完整反映管理層較長一段時期的經營業績，避免短期行為。

（四）防范經營風險。競爭與風險是市場經濟的本質特征，而預算管理是以市場為導向的，表明預算管理是反風險的，即當企業面臨市場瞬息萬變的狀態下，企業應對風險的態度是以預算管理方式以變制變、以動制動，而不是被動的接受風險、受制于風險。如預算編制時，針對預測結果及其可能的風險，通過制定應對措施，在預算中留有一定的彈性，將風險控制在可承受范圍內；預算執行過程中，通過實時監控、實際與預算對比、糾偏與調整，發揮預算管理控制風險、實現目標的功能。可以說，預算管理本身就是減少風險、降低交易成本的一種內在機制。

三、中央企業如何做好全面預算管理

（一）預算管理要突出“一把手”的核心作用。全面預算管理源于企業發展戰略和年度目標，貫穿于企業活動的全過程，關系到人、財、物的配置，沒有上下合作與推動，特別是高層領導的直接參與，預算管理任務不可能完全落實，也不可能取得預期的效果。可以說，全面預算管理是名符其實的“一把手”工程。預算管理的整個落實過程要求“一把手”將其作為企業的一項系統工程來加以重視和實施，通過直接介入目標的確定、管理的授權、事項的審批、業績的考核等具體環節，整合企業的各種活動，創建“一條線、全面抓”的管理架構。

（二）預算管理要搭建完善的組織機構。組織機構是全面預算管理開展的基礎環境。預算管理決策機構是組織領導企業全面預算管理的最高權力組織；預算管理工作機構是指負責預算的編制、審查、協調、控制、調整、核算、分析、反饋、考評與獎懲的組織機構；預算管理執行機構是指負責預算執行的各個責任預算執行主體。預算組織機構需要“縱橫結合”,縱向層面設置集團、子公司、孫公司等多級預算管理組織架構，負責各層級預算管理工作的全面協調與組織落實；橫向層面在各級公司建立預算資源管理統一平臺，貫穿前后臺各專業線管理職能，實現對資源的“一點牽頭、統籌調配”。各機構內部要各司其責，有效配合，明確規劃、業務、投資、人力資源、資金、財務在預算管理中的責任，強化部門之間的協同，實現業務預算、資本預算、財務預算的高度融合。

（三）預算管理要成為財務管理的核心。明確全面預算管理在中央企業財務管理體系中的核心地位，把全面預算管理打造成一個集戰略管控、板塊管理與協同、業務專業化運營集成的集團管理平臺，培育形成基于核心能力的產業鏈管理，以及基于特定業務的專業化運營的管理能力。一方面，全面預算管理要體現 “大自主、大協同”戰略及管理策略，體現由財務向運營的管控模式轉變，實現公司各部門間、上下游業務鏈的管理協同；另一方面，通過全面預算管理，建立板塊標準，形成業務管控與產業鏈協同，建立分業務的板塊預算管理體系，反映各責任單元運營模式差異化，反映各責任單元預算管理定位差異，體現各單位管理模式的特點。

（四）預算管理要遵循科學的理念思維。科學的理念是成功實踐的重要保證。中央企業要確立“公司戰略是預算的基礎”的觀念，預算管理的整個過程應該以戰略為核心和導向，成為公司戰略落地的工具；確立“經營活動是預算的起點”的觀念，明確預算的起點是動態的業務活動，而不是歷史數據，不是靜止不變的；確立“恰當的假定是預算的基點”的觀念，使預算指標建立在一些未知而又合理的假定因素的基礎上，提升預算編制的科學性；確立“考核與獎懲是預算的生命線”的觀念，確保預算管理落實到位；確立以人為本的觀念，提升預算的全員性，調動各方面的積極性，全面提高預算工作的效率和效果。

（五）預算管理要采用合理的編制程序。為了發揮集團總部在預算管理中的統領和總控作用，中央企業宜采用“先總后分、總分結合”和“先上后下、上下結合”預算編制程序。集團董事會或預算委員會根據企業發展戰略和預算期經濟形勢的初步預測，在決策的基礎上提出下一年度集團預算目標和部門（二級單位）分目標；各部門根據下達分目標，按照一級管理一級的原則，結合自身特點以及預測的執行條件，提出本部門的預算方案；集團匯總、審核部門預算方案后，提出綜合平衡的建議，經上下層級溝通協調，達成一致后報集團董事會或預算委員會，并將審議批準后的年度預算，分解成一系列的指標體系，下達各部門逐級執行。

（六）預算管理要統籌安排各項業務規劃。處于市場化改革過程中的中央企業，部分單位還帶有行政管理的色彩，業務活動條塊分割，部門之間融合度不夠。例如，業務部門負責集團業務計劃的下達，投資部門負責集團投資計劃的審批下達，人力資源部門負責工資總額預算的下達，當這些計劃不能在預算編制時下達或形成指導性意見，基層單位的預算編制就無從做起；如果這些計劃在執行過程中調整頻繁，隨意性較強，基層單位的預算控制就形同虛設。

（七）預算管理要優化控制措施。執行監控是實現預算目標的有力保證。中央企業要堅持事前控制，即所有進入運作的資源和行為必須事先接受程度不同的預算審核；要堅持重要性的控制規則，即二八法則、分類控制、抓大放小；要堅持剛柔相濟控制的規則，即預算一經批準，必須以預算為標準進行控制，支出性項目必須嚴格控制在預算之內，收入項目也要完成預算，現金流動須滿足企業日常管理和發展的需要；預算的剛性原則不是機械的，若確定能證明存在產出機會，必須以靈活的預算調整機制來適應市場，彌補靜態預算編制的缺失。

（八）預算管理要建立對標標準體系。標準體系是預算管理的基礎，是預算編制、控制、考核的依據。中央企業可以按照業務板塊，加強對基層單位預算管理的分類指導。通過搜集系統內外優秀企業的重點經濟數據和重要比率指標，細化標準與定額，設定有關指標的底線和邊界；通過構建預算標桿體系，形成涵蓋各關鍵領域、各個層面的預算標桿指標與標準體系，使預算標桿在預算編制、過程監控、考核評價等全面預算管理各環節中的作用得到有效發揮，促進全面預算管理水平的持續提升。

（九）預算管理要完善考核體系。預算考核是落實中央企業各預算責任主體權責的重要手段，是實現預算閉環管理、發揮全面預算管理價值創造功能的關鍵環節。缺少預算考核，預算編制與執行就是兩張皮，預算管理就會流于形式。中央企業通過預算考核，動態分析企業生產經營過程中各種資源和環境的變化，及時調整行為，修正偏差，從而實現預算執行過程中的控制，保證預算目標的順利實現；通過預算考核，做到職責到位，責任到人，使每個企業和每個員工從根本上重視預算，激發企業全員參與價值創造的積極性。