“APEC藍”與“鐵腕治污”

李輝

2014年APEC會議期間，為保障空氣質量達標，京津冀區域采取了一系列“史上最嚴”措施，效果明顯。據報道，2014年11月3日上午8：00，北京市城六區PM2.5濃度為每立方米37微克，接近一級優水平。11月12日上午9：00，中國環境監測總站檢測北京水立方附近天空的三基色數據：R=50、G=100、B=180。網友們紛紛驚喜“點贊”，將這短暫的藍天稱為“APEC藍”。盡管“APEC藍”是在緊急狀態下采取超常規手段的結果，但透過對實驗條件和實現結果的可重復性分析，我們至少可以回答人們一直追問的問題：“常態化下區域霧霾污染治理的長效機制何以可能？”

“從一公里到最后一公里的全線執行力”，是霧霾有效治理的引擎

為保障APEC會議期間空氣質量達標，京津冀及周邊地區實施最高一級空氣重污染應急減排措施。具體包括：北京、河北、天津等8個以上城市機動車單雙號限行與管控；京津冀及周邊地區燃煤和工業企業全面停產、限產；北京全市所有工地停工；北京市重點道路加密“吸、掃、沖、收”作業，每日沖洗；單位放假、學校停課，市民離京。此外，會場周邊做飯“不許冒煙兒”、部分地區停止供熱、主要沿線報亭拆移、銀行網點輪休、6省市快件延遲等等，均是為了短暫的“APEC藍”。顯然，上述實驗操作條件在常態化下的可復制性是極低的。但這并不意味著實驗結果沒有意義，而是需要從另一方面來思考，即如此超常規的應急減排措施是如何實現的？從投入力度看，保障行動期間，環保部派出16個督查組展開督導檢查，共檢查企業395家，暗訪、夜訪成為平常事。從檢查力度看，燃氣工程工地、豆腐小作坊冒煙的小鍋爐、建筑工地、冒白煙的加油站等都沒逃過督查。從追責力度來看，一周內，僅石家莊市就處理相關責任人29人，另有9人被行政拘留。變定期抽查為每日督查，變明查為暗訪，發現問題及時整改、處理，絕不姑息，正如網友所評論的，“鐵腕治污的態度、壯士斷腕的決心、雷厲風行的作風”。這一系列舉措，在APEC會議后應當持之以恒。從管理學的角度，這種“態度、決心、作風”的背后，實際上是“舉國體制”和“鐵腕治污”效果的顯現，有力地證明了霧霾治理關鍵在于，從中央第一公里到污染源最后一公里的全線執行力。

權責明晰是區域霧霾污染聯防聯控、協同治理的潤滑劑

以府際關系為主軸，整合多元力量的協同治理，是應對霧霾的理性選擇。《改善空氣質量指導意見》、《“十二五”規劃》等重要文件均要求“建立大氣污染聯防聯控機制”，但就目前情況來看，區域間的聯防聯控和協同治理遠未實現。也有觀點認為，只要政府管制、屬地管理、部門條塊化的體制不變，聯防聯控和協同治理僅能停留在口號。“APEC藍”實現過程中，國務院辦公廳、國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、環境保護部、住房城鄉建設部、中國氣象局、國家能源局相關司局等多個部門的聯合行動；橫跨北京等6個省市區的區域合作、聯防共治，為區域聯動和協同治理提供了很好的范例。從行為動機出發，可以將合作分為兩類：一是趨利型合作，即通過合作獲得比單獨行動更多的收益，如區域經濟一體化中的地方政府間合作。撬動這一類合作的杠桿一般是合理的利益預期與收益分配方式。二是避害型合作，即通過合作避免因單獨行動而導致的損失，或者因不合作而受到的懲罰。對于這一類合作，最重要的不在于利益的分配方式，而是責任的落實機制，即通過頂層設計或第三方，明確合作各方的主體責任。“APEC藍”實現過程中，在事前，明確了京津冀核心區域及周邊地區政府之間、政府內環境保護等部門之間、政府與企業之間在保障行動中的責任；在事中，通過督查狠抓責任落實；在發現問題后及時糾正并處理責任單位和責任人。這種事前、事中、事后的責任明晰，是霧霾治理中多元主體協同行動的關鍵。此外，明確中央與地方事權，通過放權釋放地方權力，拓寬地方間權力讓渡的自由空間，也是區域聯動的重要條件。為此，可以得出這樣的結論，權責明晰可以減少區域霧霾污染治理中，聯防聯控的摩擦和阻力，降低合作的風險和交易成本。

將外生壓力轉化為內生動力，才能為霧霾治理長效推進提供持久動力源

“鐵腕治污”的成效盡管證明了執行力對于霧霾治理的重要意義，但從協同學的一般規律出發，能夠形成長效機制、有序運轉的協同治理應該是一個自組織的過程，即協同學中所表述的，系統與內外環境進行物質和能量交換，當量變積累到一定程度時，系統會突變形成新的有序結構。整個過程不是外界強力干擾所致，而是系統內能量變化的自然規律所成。從這種意義上講，強制執行作為一種外生壓力，可以在短期內發揮引擎功能，使霧霾治理運轉起來。但從長遠來看，將外生壓力轉化為內生動力，才能保證霧霾協同治理體系的長效運轉。也就是說，我們可以在短期內借助督查、問責等“負激勵”的方式，施加壓力，以使霧霾協同治理得以啟動，但致力于長期的霧霾治理則需要采取更多激勵性措施，讓各方主體在霧霾治理中獲得選擇性激勵的紅利。對于地方政府及其相關部門而言，需要改變經濟壓力型考核機制，增加環境治理（包括空氣污染治理）的考核比重。對于企業，應在轉方式、調結構的過程中，注重對企業的政策激勵和利益補償。對于公民，也需要通過合理的利益引導機制，調動公民參與環保行動的積極性、自覺減少能源消耗和污染物的排放。

（作者：中國石油大學（華東）經濟管理學院副教授）

責任編輯：金蕾蕾