論法外特權的主要表現與防治對策

摘要：法外特權導致腐敗，破壞社會和諧發展，其主要表現為尋租行為、公共權力異化、干預司法審判、等級化和潛規則等。祛除法外特權需在權力制約、權力規范、開放式監督、懲戒力度四個方面進行防治，讓權力運行在法治的軌道上，依法行政，使公共權力真正做到為民眾服務，達到實現公共利益的最大目標。

關鍵詞：法律；特權；防治

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：

特權主要是指個人或者群體所具有超越政治經濟法律規則的自由選擇權力。在政治上特權的個人或群體具有優先的決策權利，在經濟上特權者具有優先的分配權利，而在法律上則表現為特權者優先的審判權，進而不受法律的約束，可以根據利益需求任意修改法律、駕馭法律。特權的實質違背了社會公平的原則，人們詬病特權也主要在于其造成的政治、經濟和法律上的不公平，使得資源分配不合理，社會發展失去了均衡。特權的產生有深層次的歷史原因，但是重要的還是與人的需求或者確切的說與人性有關，而且超越法律控制的特權恰是人性自私自利即壞一面的表現。如果一個法治社會的法律是符合人性的，這里的人性有善的一面也有惡的一面，而且這個法治社會的法律能夠遏制或改變人性中惡的一面，引導和發揚人性中善的一面，這樣的法律就是良好的法律。良好的法律不僅僅是民眾意志的集合，在民眾意志之上還應符合人類共通的道德，民眾的意志即使代表多數也要服從共通的道德，而這種共通的道德正是符合人性的，指引人類社會改變惡引導善。一個社會的法律能夠做到易惡導善，這樣的法律就和道德達到統一，這樣的法律即是良法。在建立和執行良法的法治社會，無論政治、經濟、文化、宗教等都在法律的約束下行動，如果某個個體或集團擁有了一下三種資格中的任何一種：①免受法律管束；②被賦予法律所未禁止的某種事物以專屬權利；[1]1③唯有占有和享有的權利，沒有相應的義務。此時就產生了特權。良法就遭到破壞，社會不公平就會如水暈一樣無限擴散，社會的穩定與發展受到威脅。具有以上三種特權中的任何一種的個人或集團，就成為了凌駕社會和法律之上的特權者或特權集團。

當然，無論任何一個國家的法律都特別制定了一些大眾或國家公民不能普遍享有的權利，某一個人例如國家元首、污點證人或某一個群體例如災民、老年人、少數民族等等享有的特殊權利并由此執行的法律體現出的權力影響，也是一種特權，但是這種特權仍舊受到法律的約束，仍然有法律的禁區，并且相應地承擔法律規定的義務，而不是無償享有該種特權。因此，本文所討論的特權是超出法律的特權，即是具有了三種資格中任何一種的法外特權。

一、法外特權的種種表現

法外特權一旦產生，特權者和特權集團就利用掌握的公共權力攫取公共資源，損壞公共利益，使得行政系統嚴重腐敗。其主要表現是：第一，尋租行為，尋租是指人們憑借公共權力保護進行的尋求財富轉移而創造的非生產性活動，其本質在于獲得更大的利潤，[2]318如有的政府部門通過設置一些收費項目，來為本部門謀求好處；有的官員利用手中的權力為個人撈取好處，有的企業賄賂官員為本企業得到項目、特許權或其他稀缺的經濟資源；由于政府的各項經濟決策往往以某種公共利益需要出發為某些利益集團服務，特殊的利益集團為了謀求政府保護，逃避市場競爭，實現高額壟斷利潤，往往進行各種尋租活動，于是便產生了政府尋租行為。在封閉的官僚制中，在合理的外衣下，官員直接使用權力進行資源分配，使得個人或集團以小于市場競爭的成本獲得巨大收益，這些受益者又通過巨大收益繼續為官員提供“租金”。這樣就形成了循環往復地牢固地官員與利益體的權錢交易關系。因為尋租的隱蔽性，信息的不透明，使監督失敗，導致政府部門權力濫用、行賄受賄等腐敗現象和社會資源的巨大浪費。

第二，公共權力異化。公共權力源于人民的信任和委托，公共權力的主要目的是為了維護和增長公共利益，根本目的是為了實現為人民服務。但是，公共權力不可能由全體人民行使，必須通過選舉和考試等方式交給某個個人或集體來具體使用。掌握了公共權力的官員具有了雙重身份，一個是公職賦予的權利和權力，一個是普通公民的資格。在執行法律時，官員使用權力偏離了實現公共利益目標，開始為自己或集團的利益考慮并謀取私利時，公共權力發生了異化。其異化主要體現在三個方面：①介入市場。某些個人或小集團憑借手中所掌握的權力， 介入市場以謀取私利。其中主要包括憑借權力， 通過計劃和市場兩種價格， 在流通領域倒買倒賣；以權力介入股票、期貨、房地產市場等等現象。②直接獲取利益。官員憑借職業權力控制著某種物力、財力、人力以至技術力量的分配、調撥或使用，運用此種權力吃、拿、卡、要， 謀取私利，還包括憑借權力私分或私用公共錢、物， 和向下屬或機關、企業、人員、群眾直接索要錢、物等；在工程建設領域中的立項審批、招標投標、工程監理和驗收、建材及設備采購等重要環節，巧立名目，假借促銷費、宣傳費、贊助費、勞務費、傭金等名義，以“饋贈”、“回扣”等形式給付對方單位或個人財物等；③蔭庇親友謀利。主要包括就業、任職、職務升遷以及上學、留學上的蔭庇， 經濟利益上的蔭庇， 以及對違法犯罪者的蔭庇等。[3]

第三，干預司法審判。當權力進入司法程序，影響司法審判時，特權對社會法律的破壞作用是致命的。官僚體制中，等級森嚴，權力的運行遵循下級服從上級的規則，依照長官決策辦事具有正當性。然而，在法律體系中，法律面前人人平等，法律審判依據程序進行，體現的是公平公正的原則，以使人民信服。官僚體制中的行政規則挪進司法系統，以權力決定審判的程序和結果，以權壓法，就干擾了司法公正。除此之外，就司法系統本身而言也具有一定的權力和相應的資源控制，受到司法追究的人通過人情關系的游說，逃避或減輕法律制裁，使得司法公正不能實現，這就是所謂的關說。司法體系由于特權的侵入產生了腐敗。由于法律審判失去了公允，法律偏袒了那些有權者、有勢者、有利者、有情者，產生了嚴重的司法不信任。這種不信任直接引起民眾對公共權力的不信任，而對公共權力的不信任，導致人們在維護個人權益時，不再走法律途徑，這就為上訪、個體暴力、群體性事件的發生產生了溫床。

第四，特權等級化。權力分配形成森嚴的官僚體制，一定的權力支配一定的資源。當尋租行為和公共權力異化時，特權在該體系中進行類似的分配，從底層到高層，官員的特權一級大過一級，權力越大的官員特權越大，擁有的支配資源越多，而處于底層的官員為了獲得較大和更大的特權，就必須在既有的權力基礎上進行公共權力的私有化，通過買賣關系達到高官厚祿的目的。在追求特權過程中，公務員忘記了手中掌握的公權力是為人民服務的，在追逐攀爬中，是特權等級化激勵了公務員晉升的精神，官員與民眾的距離也就越來越遠。官員成為上級官員的仆人，為上級官員服務，而非人民的仆人。特權的等級化使官員迷失自我，這個行政系統面對群眾問題時裝聾作啞，嚴重與群眾脫離，失去執政的基石。

第五，潛規則。當尋租行為、公共權力異化、以權力干預司法審判、特權等級化在行政系統成為一種司空見慣、熟視無睹的常態，并長此以往，毫無避諱時，那些違背法律的行為和規則固化成潛規則。這種潛規則形成了一種“隱形特權”，具體的表現在：①公款消費無度化：公款用于修建豪華辦公樓、旅游、吃喝或支付個人待客、交通、通訊乃至健身、按摩等費用；在福利、醫療、住房、用車等多方面的個人生活項目上享受額外照顧等等。②代際繼承。[4]領導干部依靠既得的權力和地位，掌握著豐富的政治資本和組織資本，通過這些資本與社會其他資本進行交換，從而為后代子女在教育、就業、經商、從政等方面享有更多的機會和優勢。④行政扭曲。隱形特權造就了許多行政慣例，如“對人不對事”“熟人不好辦事”、“上有政策，下有對策”、“家長制、一言堂”，“平衡關系”、“帶病提拔”等等。這些慣例扭曲了行政決策的本來意義，從而使公權力進入私人或者小集團的囊中，使行政執行偏離正道。

二、法外特權的防治

法外特權的產生根本在于權力本身的誘惑。一個偏僻部門的底層官員被賦予微小的公共權利時，權力同責任對等，責任同任務對等，完成任務與配備的資源對等，微小的權力對應微少的資源。被授予微小權力的官員為完成任務支配資源的權利也是微小的。但是，隨著職位的晉升或變更，權力增長變化，可能調配資源的權利擴張了，較大權力帶來較大的資源利益誘惑。這種誘惑在外界的慫恿下，鼓動著官員違背道德和法律，滿足個人或集團理性最大化的需求，形成了專屬個人或集團的法外勢力范圍。權力本身是法外特權產生的內因。權力如果僅僅執行在純粹的官僚制中，服從上級決策，依照規章辦事，在封閉的體系中循規蹈矩，并不會產生法外特權，但是，官僚系統總是在和外界進行著交換，它的封閉性恰恰造成了官員法外特權的可能性，外界環境通過物質、金錢、情感關系等方式創造條件進入封閉嚴格的官僚體系中，創造外部條件為權力運動法外資源。故而，法外特權是在權力和外界誘因的相互作用下產生。

因此，祛除法外特權，需圍繞著權力使用問題，從對特權的制約、規范、監督和對特權行為的懲罰出發，防治法外特權的危害。

第一，建立權力制約機制。消除特權的權力制約機制不同于西方的三權分立，這里的權力制約機制包含了四個內容：以權力制約權力、以道德制約權力、以權利制約權力[5]、輿論制約權力。以權力制約權力就是建立一種內部的合理分權機制。領導干部權力過分集中，容易產生特權和腐敗。分權制約就要讓權力的公共服務性回歸本位，通過分事分權、分崗設權、分級授權、防止權力越位、缺位、錯位，上級、下級、平級之間互相監督，從而把法外特權消除在權力制約中；以道德制約權力，其實是從主觀上深入開展學習，學習依法執政，執政為民的根本思想，通過主觀改造轉化為大眾行為，以大眾行為的客觀性塑造執法精神，由主觀道德到客觀倫理來約束特權出現；以權利制約權力是指政府之外的民眾都有權利對公務員的行為進行批評、揭發、舉報，并對公共權力侵害公民的行為進行依法地抗拒，用合法權利制約特權；用輿論制約權力，使權力猶如玻璃缸中的金魚，時刻被大眾媒體關注，只要權力的行使被透明化，大眾能夠通過媒體知曉權力運作的情況，法外特權就難以產生。

第二，規范權力運用。首先要科學限權，明確權力的界限，即職位或崗位的權限，通過建立健全決策權、執行權、監督權既相互協調又相互制約的機制防止公權力變為法外特權；[6]其次適度放權，為防止公共權力部門化、部門權力利益化，要深化行政管理體制改革，限制政府部門對市場的干預，減少對項目建設的審批程序，將市場能夠解決和提供的公共物品與服務，交給市場完成。這樣，就能夠避免政府部門或領導干部個人通過法外特權干預市場。最后公開曬權，法外特權置于陽光下之后，其腐朽的特征就會暴露，對社會的危害就會一目了然。因此，要建立透明的行政體系，公開政府部門的政務的同時，還要對公務員個人的財產收入情況進行適度公開，用陽光的力量祛除特權病菌。

第三，建立開放式監督機制。經濟發展需要開放、政治制度需要開放，對于法外特權的監督也要開放，這種開放是采取多元渠道多功能的方式對特權進行監督。針對法外特權的隱蔽性，僅僅依賴政府監督是有限的，依賴政府和社會監督也是有限的，因此，要建立廣泛的群眾基礎，讓政府、企業、第三部門、公民個人、民間組織、大眾媒體、互聯網等共同參與對法外特權的監督，吸收一切能夠制約法外特權的力量，形成多中心的方式，采取多中心開放式監督機制，讓特權無所遁形。

第四，加大懲處力度。法外特權脫離了法律的管束，甚至企圖用特權力量將法外行為納入合法體系中，之所以如此，因為法律對特權的威懾力減弱了，懲處不嚴是法外特權思想和現象存在的癥結。特權游離于法度之外，有的暫時缺乏具體的定性定量標準，使得法外特權無所顧忌；有的即使受到懲處，但是由于處罰力度較弱，讓搞法外特權的人心存僥幸，怙惡不悛。所以，要以法律為準則，明確法外特權的界限，對于越界者決不能姑息養奸，需用法律的權威和神圣滌蕩法外特權造成的烏煙瘴氣，腐朽墮落，以使公共權力回歸本位，真正為民所用。

三、結語

把權力關進籠子，其實質就是消除法外特權，構建籠子主體結構就是法律。只有把特權限制在法律的范圍內，對一切法外特權進行嚴厲懲處，才能真正維護法律權威，使民眾信服法律的作用。一個良好的法治社會，人性的善的一面將會被發掘，對社會進步起到積極的作用，而人性惡的一面將會被遏制，甚至被改造，向著有利于社會和諧的方向發展。法外特權是人性惡一面的體現，所以必須將其關進籠子。祛除法外特權，公共權力在法制的軌道上運行，才能預防腐敗，提高行政效率，實現公共利益，促進社會的進步。

參考文獻：

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作者簡介：王志剛（1978-），男，河北正定人，碩士，重慶文理學院教師，主要研究方向為公共政策、政府管理。

（責任編輯：李直）