中外應急管理模式的比較與借鑒

于魏華

（遼寧稅務高等專科學校，遼寧　大連 116021）

中外應急管理模式的比較與借鑒

于魏華

（遼寧稅務高等專科學校，遼寧大連 116021）

近些年，國內外各類突發事件的頻繁發生，使得應急管理成為各國政府都關注的焦點。西方發達國家在應急管理實踐中積累了很多成功經驗，構建了比較完善的應急管理體系。本文通過分析比較美國、英國兩個國家應急管理模式及其特點，為完善我國應急管理體系提供一定的借鑒和參考。

應急管理；美國；英國；比較；借鑒

0　引言

2014年4月，韓國發生“歲月”號沉船事故，造成200多人遇難。事故發生后，韓國政府因應對處置不得力，備受媒體輿論的指責。事件促使韓國政府反思和改革，著力提升政府的應急管理能力。此次事件對我國也是一個警示，應急管理模式的優化，不能只是在經歷了血的教訓、付出了生命的代價之后，政府部門應該學習借鑒西方發達國家的經驗，建立完善的應急管理體系。真正做到未雨綢繆，才能保證在危機來臨之時，將損失降到最低程度。本文旨在分析美國、英國兩個國家，在應急管理的組織體系、預警機制、社會合作機制、人才培養機制和宣傳教育機制方面的特征，探討其對構建我國應急管理模式的借鑒和啟示。

1　國外應急管理模式的特征

美國、英國的應急管理模式雖不盡相同，但呈現出以下幾個方面的特色。

1.1應急管理的組織體系

1.1.1美國

韓國總統樸槿惠在沉船事故之后宣布，將在總理辦公室下設立國家安全處，由總理直接管轄并協調各部門，以確保發生特別重大事故時政府可有條不紊地指揮。這項舉措主要是借鑒了美國的應急管理模式。

美國將應急管理工作納入到國家整體安全戰略的框架中。2003年3月，美國組建了國土安全部（DHS），預算高達400億美元，約有17萬名雇員，是繼美國國防部、醫療服務部之后的第三大聯邦機構。在其所轄的22個聯邦機構中，包括一個應急管理專門機構——FEMA（聯邦應急管理署）。聯邦應急管理署的主要職能是救災與反恐并重。一般來說，常態管理體制下，應急處置需層層級別的上報，在信息收集和協調資源等方面都受到很多限制，導致無法做到快速反應。政府通過設立專門的組織機構，可以有效地減少管理的環節，保證在應對中做到快速反應、高效決策。例如，美國發生重大的突發事件，后果超出州和縣政府的能力之外，此時則會啟動聯邦應急預案。由總統做出決策，同時嚴格按照相關法律規定，由國土安全部推薦，總統任命一線的現場指揮官，即聯邦協調官。聯邦協調官需要調動資源、信息傳遞、后勤保障，代表總統協調聯邦各部門和地方州之間的關系，統一組織協調整個行動。由此，形成以聯邦應急計劃為法律基礎、總統直接領導、聯邦應急管理署等核心機構協同運作的，美國危機管理體系。

1.1.2英國

與美國模式不同，英國政府沒有獨立于常態政府管理體制之外設置應急管理的專門機構，而是在內閣辦公室設立了國民緊急事務秘書處（Civil Contingencies Secretariat，簡稱CCS）。國民緊急事務秘書處被納入國家“大國家安全”管理框架中，具體負責協調跨部門、跨機構的應急管理工作和緊急救援行動，通過內閣辦公室負責安全和情報事務的常務次官向首相匯報情況。如果遇到非常重大的危機或緊急事態時，國民緊急事務秘書處將對風險進行評估并決定是否啟動內閣緊急應變小組（COBR），即“內閣成員聽取情況匯報的房間”。由于往往在A號房間舉行，所以就簡稱“COBRA”——眼鏡蛇。它不是常設機構，通常以緊急會議形式運作，成員不固定，根據事態的性質和嚴重程度，要求相關部門或層級的官員參加。

非重大性的公共突發事件，一般由所在地的地方政府負責，主要是通過警察、消防、醫護等部門及非政府組織的團結協作，快速反應把災難降低到最低限度。為解決跨部門協作的困難，英國政府根據危機事件的性質和風險級別，建立了“金、銀、銅”三級應急處置機制。危機發生后，“銅級”處置人員首先到達現場，現場指揮官立即對情況進行評估，如果事件超出本部門處置能力，需要其他部門的協調時，立刻向上級匯報，按照應急預案馬上啟動銀級處置機制。如果事態特別重大，則需啟動金級處置機制。分級應急處置機制，實現了應急處置的統一、高效。

1.2應急管理的預警機制

1.2.1美國

美國政府非常重視預警系統的建設，在各級政府的應急管理機構中都設有應急運行中心（EOC），聯邦政府在國土安全部下設國土安全運行中心。EOC由跨部門的專業人員組成，是一個集執法、情報收集、智能分析、緊急應對和私人機構匯報于一體的，常設全天候跨部門組織，可以調度廣泛的資源，為決策提供信息。美國州、市級應急平臺體系也非常完備，以芝加哥市應急運行中心為例，在其報警電話受理及處理中心，有衛星定位系統電子顯示屏，中心可根據報警電話的來電顯示，網絡自動鎖定位置，下達指令給距離現場最近的警車或消防車。

1.2.2英國

英國的國民緊急事務秘書處（CCS），不僅面向社會監測，而且還負責全天候的風險管理工作，為決策者提供信息，并對全國各地區、各部門的風險評估進行指導和協調。地方政府的風險監測和評估主要通過地區恢復論壇 （Regional Resilience Forum，簡稱RRF）來開展。地區恢復論壇通常由3～7個地方恢復論壇組成，主要負責其區域內的風險評估、應急計劃和信息共享。區域的劃分依據當地的警力范圍，每個地區通常由當地警察局長來擔任召集人。在應急管理中地區不具有直接指揮權，只有在中央政府宣布全國進入緊急狀態下才能進行指揮管理。根據英國《國內緊急事務狀態法》（Civil Contingencies Act）的規定，一類處置者，包括地方政府、警察、消防、醫療急救等必須參加地方恢復論壇；二類處置者，即輔助處置者，主要包括公用事業單位（如水、電、氣等）、電訊部門、鐵路運營商等，可以有選擇地參加。

1.3應急管理的社會合作機制

1.3.1美國

美國政府在應急管理中注重與第三部門的合作，注重社會力量的參與，并形成一套比較完善的管理體系。具體做法：①將政府、紅十字會等非政府組織以及其他私人組織的合作直接納入聯邦應急計劃；②扶值第三部門，從政策上、法律上給予支持、鼓勵，基金會在所在州的司法部門登記后可申請免稅，基金會可按法律規定在所募集的基金中提取5～7%的營運費用，但基金會必須保證每年用于公益事業的資金一般不低于資金總數的5%。在重大突發事件發生時，受到政府鼓勵支持等稅收優惠的第三部門，就能更好地做好積極應對工作；③加強監督，美國沒有專門設定特定的行政監管機關，其監管是滲透于聯邦、州和市的3個層次，采取基于“稅法的監管”“州首席檢察官監管”“行業組織監督管理”。

1.3.2英國

英國大約有70萬個社區和志愿者組織，服務到社會的各個領域。尤其在應急管理中發揮著非常重要的作用，如2005年發生的倫敦連環爆炸案，受過訓練的紅十字會志愿者，以及大量的青年志愿者在第一時間趕到現場，進行救援。英國紅十字會是英國最大的慈善組織，自成立以來，其與英國皇家成員保持著密切關系。1870年，英國維多利亞女王成為該紅十字會的第一位贊助人，如今英國王儲查爾斯王子接替母親伊麗莎白二世，成為該機構的會長。皇室家族作為國家形象的代表，來領導和約束紅十字會，榮辱共擔，成為紅會社會公信力的保障。

英國紅十字會獨立于政府體系之外運作，沒有財政撥款，但享受稅收優惠。在《慈善法》的規定下，由政府成立獨立的慈善委員會來監督紅十字會的運營。為增強公信力，紅十字會在財務管理方面“全透明”，每年都會在官方網站上公布上一年度的年報，詳盡闡述紅十字會一年內的籌款來源、金額和每筆款項的用途，捐款人可以清晰查閱下載。

1.4應急管理的人才培養機制

1.4.1美國

美國應急管理的核心理念是“專業應急”，即應急管理中各個角色必須具備相應的專業能力。尤其是“911事件”之后，幾乎從聯邦到州、縣、市都設立相關的應急管理部門，或設立相關的政府應急項目。不僅是公共部門，越來越多的非應急管理部門（包括醫院、學校、公共社區和具有安全危險的部門）也設立了應急管理協調員，這些人員數量龐大、專業性強，必須具備應急管理資格證書才能上崗。

在美國不僅高校設置應急管理專業，專門的培訓機構也是遍布全美。在聯邦政府設立國家應急管理學院EMI（National Emergency Management Institute），而各州政府和縣政府也都設有應急管理學院，主要經費來源于聯邦政府（國土安全部）和州政府。應急培訓一般會采用課堂講授、模擬演練、實際操作和真實應急考核等形式，培訓目標和課程設置根據參訓人員在應急中所擔任的職責來確定。美國應急管理制度規定第三級（州一級）及以上的突發事件，應由相應的專業應急管理團隊來指揮，作為此團隊的應急指揮員需要經過專門的培訓，時間至少3年，并且要通過若干現場實際應急或模擬演練的考核。

1.4.2英國

英國的應急教育培訓體系分為3個層次：①內閣辦公室國民緊急事務秘書處（CCS）下設的緊急事務規劃學院（EPC），主要負責跨部門和地區的協同應急培訓；②政府部門下設的專業培訓學院，主要針對系統內的培訓；③有資質的社會組織和私立機構進行應急教育培訓。其中EPC是英國最權威、最有影響力的國家級應急教育培訓機構，負責組織政府機構內部各部門的應急管理和應急規劃的研討會、經驗交流會以及課程培訓，為中央政府、地方政府、私人機構以及志愿者團體，提供關于災害預防、應急響應、災后規劃與重建、尤其是多部門協同合作的培訓。在應急管理培訓中，模擬實訓是其中最重要的教學內容，通過使受訓者經歷逼真的應急管理體驗來實現學習目標，提升應急管理能力。

1.5應急管理的宣傳教育機制

1.5.1美國

在美國，公民應急知識的宣傳教育非常普及。①美國政府將危機應對納入到學校教育。從幼兒園開始就教授孩子摔倒或扭傷時的應對方法，并進行食品安全教育，從小就培養孩子的食品安全意識。進入中小學，學生根據聯邦應急管理署編寫的教材，開始接受正規的應急教育與訓練，美國的中學生每周至少要上一節急救的課程，是必修課，不能通過急救課的考試，將無法獲得畢業文憑；②加大社會宣傳。發放宣傳手冊、資料，利用網絡、媒體進行宣傳，以此強化公眾的危機意識，增加危機自救互救知識。例如，美國聯邦應急管理署推出了一款手機應用軟件“FEMA”，公眾可以從網上免費直接下載到手機上，這款軟件包含了大量的應急救援內容，包括應急包的準備、災難之后緊急會議的召開地點、災難發生時如何保護自己的安全、災難過后如何恢復等，FEMA軟件中為用戶詳細地列舉了災難恢復中心的位置以及地理信息；③開展模擬演練。例如，組織地區性的地震演習，州鼓勵學校、企業、組織、政府機構、社區和家庭都參與。活動是免費向公眾開放的，簡單易學，而且都是些可能挽救生命的信息。在網站上還提供了許多資源，參加者的演習使用計劃，包括手冊、視頻、音頻、演習廣播、地震情況等。

1.5.2英國

英國將應急宣教融入日常生活中，通過模擬演習增強公眾的危機意識和應急反應能力，例如在各大學校安排專人負責緊急避險和救援工作，并定期組織演習。每月第一個星期三，拉響警報，所有的師生員工在2分鐘內全部疏散。英國將應急培訓教材中的內容提煉，匯編成宣傳冊發給公眾，并開發了應急急救手機應用軟件，可以從中獲取18個不同情景和危機狀況下的急救措施。政府設立專門發布危機事件的網站，一旦有緊急情況，頁面將不停地閃爍，能保證第一時間向公眾發布公共危機事件的信息。英國政府還充分利用自己強大的社會網絡，由一些慈善組織和基金會發起社區睦鄰組織運動，定期進行應急知識宣傳教育，一旦發生災害，社區、警方和全體居民共同確保社區的安全。

2　中外應急管理模式的比較與借鑒

美、英兩國應急管理模式各具特色，美國應急管理體制和法制比較完善，英國在社會合作參與方面經驗成熟。通過中外應急管理模式的比較分析，對完善我國應急管理體系具有重要的借鑒和啟示作用。

2.1完善組織體系，強化常態管理

在組織體系方面，美國、英國兩國政府都將應急管理提升到國家戰略。我國在2013年11月也正式成立了“中央國家安全委員會”，主要職能和美國的國家安全委員會類似，負責統籌協調國家安全的工作事項，這預示著反恐維護國家安全也將成為政府應急管理的重要內容。我國應急管理的組織機構中，中央層級和英國相似，國務院辦公廳設國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用，地方政府也有對應的各級應急指揮機構。這種金字塔型的管理體制，體現高度集權，在調集全國各省、市資源應對方面能夠發揮巨大的優勢，但由于管理層級過多，也容易導致在聯動協作方面有所欠缺。因此，我們可借鑒美國的模式，成立獨立的部門，將應急管理常態化。在危機發生時，危機管理系統可以立即自行啟動，無須哪一級行政部門專門賦予相應的權力，從而保證能做到快速反應、協同應對。針對應急管理中的分工與合作問題，可借鑒英國的模式，建立分層、分級處置機制。清晰界定不同層級、不同部門的應急管理職責，合作開發應急管理相關制度規劃，在應急處置中聯合指揮，并協同合作開展重建工作。

2.2健全預警機制，提升應對能力

相比美、英兩國完善的預警監測機制，我國在監測預警和信息指揮系統建設方面存在著很大差距。由于起步較晚，我國對于公共危機事件的監測手段相對落后，信息獲取能力較弱，綜合預警能力急需加強。因此，我們需要借鑒國外的先進經驗，加強預警監測硬件設施建設，建立國家、省、市3級應急平臺，完善網絡系統、應用系統和應急指揮大廳等相關系統及配套標準規范，實現應急管理和協調指揮的信息化、科學化和智能化，并與有關部門、重點行業、中央企業、國家級安全生產應急救援隊伍應急平臺相聯接，構建橫向、縱向互連、互通的安全信息網絡。

加大監控的力度，對危機風險源、危機征兆進行及時地監測和研判。完善我國應急管理信息系統，推動網絡通訊、地理信息、應急聯動、專題應急和決策支持五大平臺建設，將公安、消防、急救、交警、防洪、防火、防震、防空、公共事業、市長公開電話等領域的，各個應急分系統進行有效整合集成，形成社會應急聯動系統，實現統一指揮、調度、協同處理。公共危機事件的預警主要考驗的是政府的應對能力，但政府的能力畢竟有限，還是有必要借助公眾的力量。在日常生活中培養公眾的預警意識，強化公眾參與，形成全社會共同構成的預警網絡。

2.3構建合作機制，促進協同聯動

美、英兩國在危機應對中，除了靠政府動員廣泛的人力、物力和財力資源，還有大量的非政府組織參與其中，包括紅十字會、教會、志愿者組織等。社會力量作為應急管理的參與主體，在應對各類突發事件中發揮著積極作用。同時，美、英政府并不是被動接受非政府組織在公共危機事件中所提供的服務，而是主動挖掘其潛力，并對其加強監督管理，從而建立合作互助關系，形成應急協同聯動機制。目前，我國逐步與國際接軌，在應急管理中注重與非政府組織的合作，注重社會力量的參與，但由于政府的重視程度不夠、非政府組織本身公信力缺失等因素，我國的應急管理社會合作機制還有待健全和完善。對構建長效的合作機制，具體建議：①將非政府組織納入正規的參與渠道，在相關政策法規中明確規定非政府組織的責任，使其成為應急管理體系建設的組成部分；②促進非政府組織的發展和壯大，在經費支出、業務指導、安全裝備和培訓演練等方面，為其參與應急管理提供必要的幫助；③積極創造條件，培養非政府組織的獨立性，減少官辦色彩，加強外部監督和行業內部自律，提高公信力，使其成為應急管理中不可或缺的力量。

2.4建立人才機制，打造專業團隊

與國外相比，我國應急管理的專業化水平還有待加強，不僅是技術裝備的差距，還有專業人才的缺乏。雖然國內已經有高校開始設立應急管理專業，但學習這些專業的學生就業渠道比較窄，多數目標就是公務員。其實，應急管理已經涉及到我們生活的各個領域，尤其中國現在處于轉型時期，內外矛盾沖突集中，需要應急管理的專業人才能夠做到科學地預警、預防危機的發生，有效地應對處置各類突發事件。因此，我國應該借鑒美、英的做法，建立應急管理人才培養機制，加強應急管理學科、專業的建設，加快應急管理人才的資質認定與培訓工作，大力培養專業化的應急管理隊伍。充分發揮高等院校和科研機構的優勢，不僅培養決策研究人才，還要培養“實戰”型人才，通過應急平臺實際操作、虛擬仿真技術配合模擬演練、災害環境體驗等方法，開展應急平臺的教育培訓工作。

2.5創新宣教機制，增強危機意識

美、英兩國在應急知識的宣傳教育中，注重培養公眾危機意識、提高公眾危機自救能力，而我國在此方面的工作不到位，并沒有形成良好的應急管理氛圍。為增強全民應急意識，我們需將應急知識編入教材，從學校教育階段開始對學生進行應急知識教育。著力創新宣教機制，多渠道、多形式、多載體開展應急知識、應急法律法規和應急預案的宣傳，充分發揮社區在應急宣教中的基礎性作用，可以充分利用社區廣播、板報、條幅、宣傳欄、專題報告會等形式展開宣傳，按照應急預案經常性地組織和開展模擬演練，切實提高應急知識的普及率。此外，借助非政府組織和其他社會力量，建立和完善應急社會動員體系。

綜上所述，美、英兩國根據本國的國情和危機的現狀，構建出適合本國的應急管理模式。雖然中西方國情不同，應急管理體系建設方面也有所差異，但是分析不同應急管理模式的特點，辯證地學習與借鑒，有助于促進我國應急管理體系的完善，全面提升公共危機的管理能力。

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.09.125

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1673-0194（2015）09-0231-04

2015-01-24