完善金融監管 維護金融穩定

賈俊峰+王力年

金融業是一個高風險的特殊行業。隨著我國金融體制改革的逐步深化，金融業對外開放程度的不斷提高，維護金融安全、防范金融風險顯得愈發重要。我國金融監管體制，是隨著金融體制改革的不斷深化逐步健全和完善的。從行政監管到依法監管，從統一監管到分業監管，形成了一個確保我國金融市場安全的金融監管體系。

從行政性監管向依法監管的轉變

我國的金融監管起步于金融行政管理。20世紀80年代初期，在我國經濟體制改革開放的推動下，恢復和建立了各種金融機構。隨著經濟貨幣化加快，為融資渠道的多樣化提供了經濟基礎，融資渠道多樣化和金融工具多樣化應運而生，金融市場十分活躍。1984年中國人民銀行專門行使中央銀行職能之后，開始關注處于改革發展中的金融市場和金融秩序的變化。在人民銀行內部設立“金融管理司”，承擔金融監管職責。金融監管的初期，主要是用行政手段進行監管，實際上屬于金融行政管理。但隨著在市場的發展，這種方式逐漸體現出其弊端：監管不規范，監管法律體系不健全，監管行為缺少獨立性，監管者往往帶有主觀性、非公平性等缺陷，造成監管力度不夠，監管效果不強。這種行政性監管理念，嚴重扼制了金融業的創新和發展，直接影響了金融業整體效益的提高。

與一般行政性監管存在的問題相比，運用法制手段依法監管則具有規范性、強制性、穩定性、可預見性等優勢。進入20世紀90年代，隨著我國金融業改革的不斷深化和金融業的快速發展，針對防范和化解金融風險的客觀要求，中央銀行從健全監管法律體系入手，實現從一般行政性監管向依法監管的轉變。改革開放以來，金融立法取得了較大的進步，相繼頒布了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》、《擔保法》、《證券法》、《貸款通則》等金融業基本法律，這些法律作為金融監管的法律基礎，完善了我國金融監管的法制體系，成為加強金融監管的前提和保障。1995年以來，在金融基本法律的基礎上，國務院、中國人民銀行、證監會、銀監會、保監會都先后制定了一系列配套法規、條例和制度，基本形成了金融法律體系框架，金融監管基本達到了有法可依。實現了從行政性監管向依法監管的轉變，使金融監管更具有強制性、規范化，有利于促進我國金融業健康發展，有效的防范和化解金融風險。

從統一監管向分業監管的轉變

實行什么樣的金融監管體制，是由金融市場的發展狀況以及對金融業的監管和防范化解金融風險的要求所決定的。我國政府十分重視加強金融監管的重要性，逐步推進金融監管體制的改革。在金融市場發展初期，由中央銀行統一管理金融市場。隨著金融體制改革的深化和金融市場的快速發展，為適應對金融市場監管的要求，金融監管體制開始從統一監管向分業監管轉變，隨著金融體制改革的不斷深化，“銀、證、保”的分業經營和分業監管體系在實踐中逐步完善。從1997年提出分業經營、分業監管的原則后，到2003年3月第十屆全國人民代表大會批準設立中國銀行業監督管理委員會，最終確立了中國金融業由銀行、證券、保險和央行組成的金融監管體系。

銀行監管體制的建立和完善。2003年3月《中華人民共和國銀行業監督管理法》的頒布和中國銀監會的成立，是我國銀行業監管體制改革的重大舉措，標志著銀行業監管工作進入了新的階段。銀監會行使原來由中國人民銀行行使的金融監督管理的職權，包括對銀行、金融管理公司、信托投資公司和其他存款類金融機構的監督管理。銀監會根據國際國內經濟金融環境發生的重大變化，結合我國實際并總結以往監管經驗的基礎上，提出并確立了四條監管理念、四個監管目標和六條良好監管標準。通過加強銀行監管的基礎工作，進行持續有效的監管評估，加大監管力度等一系列政策措施，構建中國特色的銀行業監管框架，監管的專業性和有效性明顯增強。

證券監管體制的逐步完善。1992年10月國務院成立國務院證券委員會和中國證券監督管理委員會，建立了集中統一的證券監管體系。隨著證券市場的發展，證券期貨監管體制也在逐步的發展完善。一是逐步完善證券市場的法律法規體系。根據證券市場的發展，修訂了《中華人民共和國證券法》，出臺了《證券公司分類監管制度》、《關于加強上市證券公司監管的規定》等一系列規章和規范性文件，逐步完善了證券期貨市場的法律法規體系。二是逐步完善證券期貨監管體制。如實行按行政區域設立監管局，并初步建立了與地方政府協作的綜合監管體系。建立“查審分離”制度，形成調查與處罰權利的相互制約，以提高執法的效率和公正性。三是加強監管和防范市場風險，正確處理政府與市場的關系，完善法律和監管體系。

建立和完善保險業監管體制。1998年11月中國保監會成立以后，開始整頓和規范保險市場秩序，建立保險業風險監管體系。特別是加入世貿組織以后，保監會在深化體制改革、探索保險業股份制改革和保險業內分業經營，推動政策保險和商業保險分離，提高保險監管透明度，引領行業發展等方面取得了顯著成效，現代保險監管體系初步建立起來。修訂《中華人民共和國保險法》，頒布《保險公司管理規定》等一系列加強保險業監管的規章、規范性文件，不斷健全保險業監管和保險經營的制度體系，全面推行依法監管和依法經營。

金融監管體系轉變的影響

防范和化解金融風險。1997年亞洲金融風波對我國經濟金融運行產生了較大沖擊，金融秩序出現了一些混亂現象，加大了金融風險。主要表現是國有商業銀行不良貸款率不斷上升，銀行收益風險加大，經營面臨嚴重困難。相當多的信托投資公司等非銀行金融機構資不抵債，瀕臨破產。股票期貨市場違法違規行為嚴重，許多證券機構弄虛作假，挪用客戶保證金。黨中央、國務院非常重視這些問題，并采取一系列措施，防范和化解金融風險，維護安全。金融監管部門轉變監管理念和方式，提高金融監管的有效性。1997年3月，為了保護投資者合利益，中國證監會加強對證券市場的集中統一管理，清理整頓證券經營機構和市場外的非法交易，促進建立良好市場競爭環境的規范市場秩序。2000年剝離國有商業銀行的不良貸款，努力減虧增盈，提高經營效益。2001年2月15日開始施行《金融機構撤銷條例》，根據不同情況，分別采取了增資擴股、債轉股、托管、收購兼并、合并、關閉、破產等多種方法，及時、堅決、穩妥地化解了一些金融機構風險。例如，關閉海南發展銀行、撤并1700多家城市信用社、撤銷100多家高風險信托機構等，這些有力的措施，消除了當時的金融風險隱患，維護了我國金融安全和社會穩定。

金融監管法規體系逐步健全。在金融監管從行政性監管向依法監管轉變的過程中，適合我國金融業實際情況的各項監管法律法規逐步建立健全，使監管有法可依。如1994年中國人民銀行下達的《商業銀行資產負債比例管理考核暫行辦法》，第一次監督各類銀行不良貸款的總量和比例，并提出把不良貸款比例從當時的20%左右下降到17%；1995年7月頒發的《中華人民共和國商業銀行法》，對商業銀行提出了審慎經營的要求；2001年中國人民銀行制定了《商業銀行考核評價體系》，評價內容包括資產質量、盈利能力、資本比率等四類十三項指標，涵蓋了對商業銀行風險監管的主要方面；2001年12月，中國人民銀行下發《關于全面推行貸款質量五級分類管理的通知》，在各類商業銀行全面實施貸款質量五級分類管理，有效地提高了商業銀行的貸款管理水平和貸款質量。

實行分業監管制度以后，銀監會、證監會、保監會分別針對三個行業改革發展的情況，健全和完善了相關的監管法律法規。如銀監會為了推進實施《巴塞爾新資本協議》，2008年、2009年中國銀監會先后發布了三批實施《巴塞爾新資本協議》的監管指引，要求系統重要性銀行和非系統重要性銀行的資本充足率不得低于11.5%和10.5%；2011年4月，銀監會印發了《中國銀行業實施新監管標準指導意見》、《商業銀行杠桿率管理辦法》、《商業銀行貸款損失準備金管理辦法》，確立了我國銀行業杠桿率和貸款損失準備金監管的總體框架；證監會為了適應證券市場監管的需要，先后出臺了《證券公司分類監管規定》、《證券投資基金評價業務管理暫行辦法》、《開放式證券投資基金銷售費用管理規定》等一系列法律法規，促進了證券期貨市場的健康發展；保監會在加強對保險公司、保險中介機構的監管過程中，先后頒布實施了《保險公司管理規定》、《保險公司中介業務非法行為處罰辦法》、《人身保險公司全面風險管理實施指引》等一系列法律法規，不斷健全保險業監管的法規體系，全面推行依法監管依法經營。

在未來的改革中，金融監管體制還需要進一步創新完善。一是不斷更新監管理念。面對世界金融不斷向全球化、集團化發展的背景下，我國金融業對外開放程度不斷提高，金融市場的競爭日趨激烈，出現了金融業混業經營的發展趨勢。金融監管機構要適應金融業市場經營的轉變趨勢，及時更新監管理念。二是進一步轉變監管方式。從注重靜態監管向動態監管轉變，從注重事后監管向事前監管轉變，使金融監管能起到防患于未然、隨時化解金融風險的作用。運用市場原則進行監管，加強金融信息披露，使金融監管做到公開、公正、有效。三是進一步完善金融監管體系。為適應金融業綜合經營的發展趨勢，在繼續加強銀監會、證監會、保監會和中國人民銀行各自業務領域獨立監管的基礎上，進一步推進金融監管協調機制建設，重視發揮金融監管聯席會議制度的作用，對金融監管的重大問題進行磋商、共同探討，維護金融穩定和金融安全。