軍民融合的跨國比較研究

姬志杰+郭現云

全球發達國家在實現國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展體系方面進行了積極的探索，對我們做好軍民融合這篇大文章具有借鑒價值。

各國的頂層設計

國防和軍隊建設融入經濟社會發展體系涉及到國家戰略全局，涵蓋軍地各個不同部門，各主要國家都有頂層架構即最高協調機構。

一是以實體化的“國家安全委員會”為最高協調機構。該委員會為常設機構，有專職人員，除了決策功能外，還具有落實決策的能力。這類做法的國家目前較為普遍。

美國根據1947年《國家安全法》授權建立的“國家安全委員會”，是直屬總統辦公室的一個內閣級機構，自成立以來一直支配著美國的國家安全決策，在美國政府中發揮著任何單一部門都不能發揮的作用。俄羅斯協調國防建設與經濟社會體系發展的最高機構是聯邦安全委員會，由總統任主席、總理任副主席，職能是研究分析國際、國內各領域存在和可能發生的危機，保障個人、團體和國家利益不受內部或外部的威脅，在保障安全方面實行統一的政策，并履行憲法賦予的權力。目前，設有國家安全委員會的國家還有巴西、智利、南非、土耳其、泰國、馬來西亞和巴基斯坦。

二是以國防部為最高協調機構。其往往是行政權國防部或民政權國防部。行政權國防部者如比利時、意大利、土耳其等。民政權國防部者如丹麥、芬蘭、挪威、瑞典、希臘、匈牙利、阿爾巴尼亞、盧森堡、埃及、伊朗等。正因為行政權國防部或民政權國防部不直接管理軍隊，更不參與指揮作戰，因而被專職賦予協調民用領域與國防相關的活動，尤其是為國防與軍隊建設提供民用資源方面的協調與保障。國防部不僅具有與軍事領域機關連署辦公后形成的決策及決策權力，并且具有落實這些決策的權力。

三是虛設的最高議事機構，具有協調國防建設與經濟建設方面的決策權，但具體落實則由國防部進行。英國國防事務的最高決策是“國防與海外政策委員會”，確定國家安全利益及其面臨的威脅，制定與國家安全有關的內政、外交和軍事政策，組織協調軍事機構和政府各部門在國家安全事務方面的行動，協助最高統帥做出決策等。日本的“安全保障會議”也是最高安全決策機構，但其決策一般通過防衛廳落實；法國協調經濟建設與國防建設的最高領導是總統，其最高軍事指揮機構為三軍參謀部。以色列的最高軍事決策權掌握在內閣和總理手中，內閣設有一個部長級的國防委員會，總理是委員會主席，實際上是最高決策者，是武裝力量的最高統帥，決策的落實則也由國防部相關部門執行。

各國的各種法律法規

為真正把國防建設融入經濟社會發展體系之中，各主要國家大都通過立法將一些成熟的做法予以確認上升為國家意志，以使之進入法制的軌道。

一是最高層次的憲法。主要國家在其憲法中都對國防體制、總統與議會的國防權限、尤其是對確保國家安全或國防安全情況下，如何處理國防需求與民用經濟或民事部門的關系作出了原則性規定。

二是在憲法指導下一系列相關軍事法律，構成了一個縱橫交錯、互相聯系、互相制約、結構嚴密、體系完善的軍事法網絡，其相關條款都對如何處理各領域國防安全與經濟社會發展相關事宜作出明確規定，如美國國防生產法與國防授權法等軍事法律中，都有鼓勵采辦民用企業的技術和產品，明確提出要逐步建立一個“無縫”的國家科技工業基礎等規定。

三是專門用以協調特殊領域民用部門與國防安全之間關系的立法，主要涉及戰爭動員、民防與國防教育等方面。

四是各種條例、規定或計劃，為推動國防建設與經濟社會發展相協調，各主要國家在正式法律之外，還出臺各種條例、規定或計劃，以推動二者之間的融合。美國自1990年代以來，為了推動國防科研生產領域的軍民結合、寓軍于民，先后出臺：技術轉移計劃、先進概念技術演示計劃、兩用科學技術計劃、利用民用技術節省使用與保障費用倡議、國防部制造技術計劃、獨立研究與開發計劃、北美技術與工業基礎組織計劃、技術轉化倡議、小企業創新研究計劃等。英國改革軍用科研設施管理辦法，鼓勵軍民部門間互相利用科研設施進行技術開發，以加強軍民間的合作和交流。在推動聯合研究方面實行新型“租借”機制，即在國防鑒定與研究總局所屬的科研機構所在地允許國內民營企業租用場地、設施和專用設備等從事研究與發展活動，形成軍民資源共享機制，促進資源的有效利用。

建立軍民一體化國防工業基礎的探索

一是建立推動軍民一體化專門協調機構。由于建立軍民一體化國防工業基礎涉及到的軍民兩個方面，各主要國家除了頂層協調機構之外，還建立起專門推動國防科技與生產領域軍民一體化協調機構。為推動軍民間的合作，美國于1993年成立了跨部門的“國防技術轉軌委員會”，委員會主席由國防部高級研究計劃局（DARPA）局長擔任，成員來自陸軍、海軍、空軍、商務部、能源部、運輸部、國家航空航天局（NASA）以及國家科學基金會（NSF）等單位。在國防部內部，美國國防部負責軍民結合、寓軍于民科技計劃的專職機構主要有負責科學和技術的副部長幫辦、國防高級研究計劃局、國防部技術轉移辦公室、負責先進系統與概念的副部長幫辦等。

二是軍民兩用技術面向通用化。大力發展軍民兩用技術，實現技術通用化是國防和軍隊融入式發展最為重要的內容，國外十分重視軍民兩用技術的發展及軍民技術的相互轉化。如美國國防部于1995年2月發表了加強兩用技術的專門報告——《兩用技術，旨在獲取經濟可承受的前沿技術的國防戰略》，報告強調了加強軍民兩用技術的研究和開發的重要性，提出了發展軍民兩用技術工藝和產品的政策，特別是對那些有重要軍事需求同時又具有轉移潛力的兩用技術，確實需要政府介入的，明確由政府進行投資開發。1998年美國國防部頒布的《國防授權法》，對兩用技術的研發做出具體規定，要求軍方必須加大對兩用技術開發的投資力度，并規定了兩用技術項目經費的分攤原則。目前，英國國防部已開展的兩用技術項目包括：國防部與貿工部聯合投資開發航空領域的軍民兩用技術，國防鑒定與研究局承擔的貿工部民用航空研究與技術驗證計劃，以及國防部主持的國防部與貿工部聯合科研計劃。為加強軍用技術和民用技術相互轉化工作的領導，英國還專門成立了國防技術轉化局，其職能是管理民用科研機構從事國防項目的合同和經費，采用競爭機制，鼓勵具有較強技術力量的民用機構開發軍用技術。法國發展軍民兩用技術是通過實施各種計劃來實現的，這些大型技術計劃包括“航天計劃”、“航空計劃”、“核能計劃”及“電子、信息和通信計劃”，其中大量的技術是軍民兩用技術。日本防衛當局指出，發展軍民兩用技術能夠減少國家投資的風險、降低武器裝備的成本并有利于軍工企業自身的穩定發展。日本國防采購主要著眼于利用國防合同作為一種手段，促進先進技術特別是具有民用或兩用用途的先進技術的發展。

三是武器裝備的科研生產融入民用企業。隨著民用技術的迅猛發展，許多國家紛紛意識到，充分利用民用領域的成果和資源為國防建設服務，是提高有效資源利用率的重要途徑，是大勢所趨，因此，采取各種措施積極支持和鼓勵民用企業參與軍用武器裝備科研生產。扶持民用中小企業為軍方開發產品，已成為美國軍方的指導方針。2003年出臺的《國防工業轉型路線圖》強調必須改變主承包商控制國防市場的局面，引導和鼓勵掌握創新技術的中小型企業進入國防領域，從而形成大小兼備、供應商眾多的新型國防市場格局。伊拉克戰爭中美軍使用的很多高技術裝備，如高技術通訊器材、計算機軟件、防毒軟件及衛星照片分析技術等，有相當一部分來自硅谷。

四是軍用標準、民用標準交叉化。為了推動一體化的發展，許多國家紛紛對軍用標準進行了改革，在裝備采辦過程中大力倡導利用民用標準和商業規范。1994年6月，美國國防部長發布了主題為“規范與標準——辦事的新方法”備忘錄，鼓勵采用商業慣例，允許承包商確定自己的質量體系，并要求該質量體系堅持美國民用質量標準ANS/IASQ-C9000所規定的20項要素。此后，美軍不斷推行軍事標準改革，在對過去所有軍用標準和規范進行全面清理、審查的基礎上，廢止了4000余項軍用規范（含單篇規范）和300余項軍用標準，采納了1784項民用標準（非政府標準），大大提高了民用標準、性能規范在國防部標準化文件中的比例。在裝備采辦過程中，鼓勵承包商最大限度地采用滿足軍事需求的民用標準和性能規范，限制使用軍事規范和標準，只有在確實沒有民用標準可用，或現有民用標準不能滿足軍事要求時才考慮使用軍用標準，而且使用軍用標準必須經過批準。英國在裝備采辦管理中，也大力提倡采用民用規范。當一些軍用標準與民用標準發生沖突時，在不影響軍事需求的情況下，使用民用標準優先。

國防與經濟社會發展相互對接的通道

首先，軍事教育體制與國家教育體制接軌、融合已成為各國軍隊院校發展的大趨勢。各主要國家都發展起依托國民教育系統培養軍事專業技術人才的體系與制度，既能滿足軍隊對大量科技人才的需求，還可節約大量軍費。如北約各國軍事技術人才以及為軍隊提供醫療服務人才，有87%畢業于地方高校。

其次，軍隊人才的儲備趨向平民化。在高技術的發展過程中，現代軍事技術、軍用物資在很多方面都具有軍民通用性。特別在信息時代，軟殺傷武器的使用，更分不清操作手是百姓還是軍人。此外，任何類型的軍事專業技術人員在民間都有眾多的“孿生兄弟”，稍加“接口”，作補差訓練就能成為很好的軍事專業技術能手，沒有必要花大錢招募、訓練士兵做老百姓也能做的工作。如通信、測地、架橋、醫療、運輸、建筑、維修、翻譯等專業人才，平時和戰時充分發揮這些人才的作用，可以最大限度地減輕軍隊負擔，保障軍隊行動。同時隨著國家管理現代化程度的提高，也完全可以有效地組織民間力量保障軍隊作戰。因此，各發達國家軍隊對軍事人才的儲備，已由軍內向軍外過渡。

再次，軍隊建設偏重預備役化。建立一支精干的常備軍與強大的后備力量相結合的武裝體制，是世界主要國家軍隊建設的一個共同目標。由于冷戰的結束，加之養著一支龐大的常備軍將耗費大量資源，世界主要國家普遍裁軍減員。如美國已將軍隊員額由217.4萬減至138.5萬，俄羅斯計劃在今后幾年內將武裝力量人數從120萬減至83.5萬，法國軍隊員額已由原來的38.89萬減至37萬。但為了使軍隊的裁減不致影響其戰斗力的提高，各國都十分注意加強后備力量建設，以適應戰時應急補充和擴編部隊的需要，突出表現在兩點：一是預備役部隊數量大幅增加。如美軍為保持“同時打兩場地區性局部戰爭”的軍事戰略目標，將陸軍部隊原76萬人減少至現役47萬人規模的10個師，但建有預備役35個師；海軍有預備役航母一艘；空軍有預備役戰斗機聯隊7個，海軍陸戰隊有預備役4.2萬人。二是注重提高預備役部隊戰斗力。比如，在以色列，戰斗預備役成員每年有義務進行為期55天的軍事訓練，營以上指揮軍每年要再追加7天訓練時間。以軍預備役飛行員每年要參加40個飛行日的訓練，這些飛行員戰時能迅速轉入現役參戰。

第四，動員體制建設注重制度化。在壓縮常備國防經濟與人力同時，各國注重動員體制建設的制度化，以保證平時應急與戰時應戰所需。比如，在美國，聯邦和州及地方部門均有行動動員職能的選征兵役機構，總統有權通過頒布行政命令以最快速度征召預備役人員。當總統下達征召命令后，各軍種的募兵機構負責待命預備役人員的征召工作，州和地方部門負責待編和退休后備隊人員的征召工作。

為確保動員迅速有效，許多國家都制定有動員法。除法律之外，各國還在保證法律實施的有關制度。如美國為實現戰時兵員快速動員而確定的戰時就近就地“分區動員”制度；為保證戰時部隊快速擴編所需裝備而確定的武器裝備儲備定額與戰時調運制度；為保障擴編組建部隊實現快速展開而確立的交通運輸工具征用征購與合理補償制度；為滿足戰時前線與后方軍需民用而確立的日常用品管理與分配制度；傷亡病殘人員及其家屬的撫恤與優待制度；為提高全民國防觀念作好戰爭動員的思想準備的國防教育制度等等。完善的法規制度，為快速動員提供了重要保證。