基層檢察室社區矯正法律監督問題研究

余建法　朱曉琴

摘 要： 基層檢察室對社區矯正工作的法律監督，是權力制約原則的需要，是刑罰正義的內在要求，也是檢察能動性的體現，順應了新形勢下檢察工作發展和檢察職能轉變的趨勢。但是當前，基層檢察室在開展社區矯正法律監督工作中遭遇諸多問題，如法律地位不明確、自身建設不夠完善、法律監督剛性不足等，限制了基層檢察室法律監督職能的充分發揮。應當從法律層面明確檢察室地位和開展社區矯正法律監督的職能定位，加強檢察室自身建設，提高監督剛性，從而提高法律監督的主動性、實效性和權威性，促進社區矯正工作依法進行，推進中國特色檢察社區矯正法律監督制度的自我完善和發展。

關鍵詞： 基層檢察室；社區矯正；法律監督

中圖分類號：D916 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.02.11

《刑法修正案（八）》首次將社區矯正寫進《刑法》，新修改后的《刑事訴訟法》也增加規定了社區矯正的適用對象及執行主體，標志著我國社區矯正刑事法律制度的正式確立。社區矯正作為一種非監禁刑罰執行措施，由于其在執行環節中存在較大的權力尋租空間，并且其執行的成效如何直接關系到刑罰懲罰、修復和挽救價值的發揮，故更需要受到嚴格的法律監督。實踐中，社區矯正工作主要由轄區司法所負責，而基層檢察室作為檢察機關檢力下沉的前沿陣地，其深入基層的特點恰好能夠滿足對社區矯正工作全方位監督的需求。

一、基層檢察室社區矯正法律監督之基礎理論

1.權力制衡——監督制約的外在要求

孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，“權力沒有受到限制，必將導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”“只要是權力，就有擴張的傾向，有濫用的可能，因此，權力擴張到哪里，法律控制就應該跟到哪里”。[1]59當今，在基層權力體系的架構中，主要有基層法庭、公安派出所、司法所以及工商、稅務、土地等司法和行政執法機構。既然各種權力已經延伸到基層，肩負法律監督職責的檢察機關也應將監督觸角延伸到基層，確保司法與行政執法依法規范運行。在社區矯正工作中，主要負責的司法所并不是專門的刑罰執行機構，對于犯罪人的管理和約束缺乏剛性，在實踐中可能存在重教育、輕懲罰、甚至權力尋租的現象。此外，司法所的工作人員在法律素養和執法能力等方面參差不齊，也易出現執法不規范的情況。因此，社區矯正這項非監禁刑的執行，包括決定權、實施權都應該受到必要的監督。

2.刑罰正義——司法公正的應有之義

司法公正是維護社會公平正義的最后一道防線，是依法治國的必然要求，其基本內涵是在司法活動的過程和結果中體現公平、平等、正當、正義的精神。我國憲法第33條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”公民在法律面前一律平等，不僅僅要保障其在訴訟程序中平等享有訴訟權利，接受公平、正義的審判，而且還要保證其在刑罰的執行過程中享有同等的對待，即在刑罰執行期間要履行法定義務，不得違法增加或減少刑期。刑罰是最嚴厲的法律責任，刑罰權作為國家權力的組成部分，具有國家強制力。一定程度上來說，法院裁判文書僅是文字的判決，而刑罰的執行才是真正加諸于當事人人身和自由的判決。因此，刑罰正義無疑是重中之重，刑罰執行的不公，不僅是對司法裁判權威的蔑視，更是對被害人權利的踐踏，甚至是對整個司法秩序的破壞。社區矯正是非監禁刑罰的執行措施，直接關乎刑罰的懲罰、恢復與挽救價值，必須受到監督。只有這樣，才能防止錢權交易，才能有效維護司法公正。

3.能動檢察——檢察機關職能發展的需要

所謂能動司法，就是法律應對社會改革和變遷起指導、保障和推動作用，即檢察應當主動回應社會的需要，肩負起服務和保障經濟社會發展與民生改善以及保障國家法制的統一與正確實施雙重使命。[2]在中國社會轉型期，司法也面臨著適應經濟社會發展所帶來的社會矛盾的轉型，產生了對自身功能重新定位的需求。[3]84為適應經濟社會發展所帶來的新的社會矛盾，檢察機關迫切需要通過新的方式、新的面貌和新的途徑來拓展和鞏固其法律監督職能。以縣級為最基層的檢察機關對遍布全國各鄉鎮、社區的社區矯正工作監督鞭長莫及、捉襟見肘。而設立基層檢察室，深入基層，全方位開展社區矯正法律監督工作，正是適應了新形勢對檢察工作職能發展的客觀需要，有助于發揮檢察能動性，與基層法庭、公安派出所、司法所等部門形成協作聯動機制，推進檢察法律監督職能的發展。

二、基層檢察室開展社區矯正法律監督工作之困境

1.基層檢察室開展社區矯正法律監督工作的法律依據缺失

一是基層檢察室法律地位不夠明晰。現有的基層司法機構體系中，關于基層法庭和公安派出所設置及其職能的法律依據較為明確。《人民檢察院組織法》第2條規定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院，作為派出機構。”但是該條對于派駐基層檢察室設立的規定并不明確，基層檢察室的法律地位和職能定位也不明晰，嚴重阻礙了其各項工作的開展。基層檢察室在與基層法庭和公安派出所溝通聯系中，也因法律地位尷尬而往往得不到應有的支持和尊重。

二是高位階的法律依據缺乏。關于檢察機關社區矯正法律監督的規定僅限于最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布的《社區矯正實施辦法》，該法規定：“人民檢察院對社區矯正各執法環節依法實行法律監督”。但對于基層檢察室開展社區矯正法律監督工作的規定主要為各省、自治區、直轄市的地方規定，如浙江省檢察院出臺《關于監所檢察部門與基層檢察室協作配合加強社區矯正法律監督工作的若干規定》、江蘇省人大常委會公布的《社區矯正工作條例》等，但是這些規定并非法律法規，位階較低。

2.基層檢察室自身建設不夠完善，職能運行不統一

一是設置類型、運行模式不夠統一。現階段，各地檢察機關檢察室主要類型有派駐式、巡回式、依托式等。[4]137派駐式是指在鄉鎮設立檢察室或工作室，選派檢察人員定期派駐，開展工作；巡回式是指根據需要抽調控申、民行、預防等部門人員輪流到檢察室值班；依托式是指不增設派出機構，依靠司法所或綜治辦等機構在基層設立工作站點，依托開展工作。檢察室類型不一，沒有統一的運行模式，實踐中各行其道，不利于維護法律監督工作的嚴肅性和權威性。

二是職責虛化、泛化、異化。最高人民檢察院《關于進一步加強和規范檢察機關延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》僅從范圍上提出了七項職責和工作重點，并未明確檢察室的具體職能，導致檢察室職能的虛化。實踐中有些地區檢察室以服務功能為主，有的以偵查功能為主，有的以辦理輕微刑事案件為主，各地區檢察室職能并不統一，導致檢察室職能的泛化。另外，有些檢察室超越工作職責范圍，參與地方黨委政府的工作，成了協助部門甚至從屬機構，導致檢察室職能的異化。

3.對基層檢察室社區矯正法律監督對象和范圍存在爭議

一是監督對象不夠明確。監督對象解決的是監督誰的問題，有學者認為，基層檢察室的監督對象應當是擔負監外執行交付、管理、矯正社區服刑人員的司法所及公安派出所的司法、執法活動；也有學者認為，檢察室監督對象既包括社區矯正的工作主體——司法行政機關，又包括執行主體公安機關，還包括授權履行教育矯正、幫困扶助職責的社會團體和組織，也包括與交付執行、更變執行和終止執行有關的法院、監獄、看守所等。[5]16但對于承辦社區矯正職能的企業、社區等組織，檢察室能否開展監督，并沒有明確規定。

二是監督范圍較為狹窄。監督范圍即檢察室是對社區矯正整個環節進行監督還是僅對某個環節或特定司法、執法行為進行監督的問題。從新《刑事訴訟法》和“兩高兩部”出臺的《社區矯正實施辦法》看，關于檢察機關對司法行政機關社區矯正工作的監督范圍并不明朗。一些省級規范文件規定范圍較為狹窄，如對司法行政機關的不作為和亂作為、對社區矯正人員的分類管理和考核獎懲制度均不在監督范圍。

4.基層檢察室發出的糾正意見和檢察建議剛性不足

根據新《刑事訴訟法》和《社區矯正實施辦法》規定，檢察機關對社區矯正的主要監督方式為提出糾正意見、發出糾正違法通知書或檢察建議書。然而，檢察建議、糾正意見和糾正違法通知書都存在剛性不足的弱點。

首先，檢察建議權的行使缺乏嚴格的程序規范。檢察建議權雖具有程序上的法律效力，但是它并不能直接產生實體上的法律效力，[6]387如檢察機關的抗訴權在《刑事訴訟法》中有明確的程序和引發的法律后果，而檢察建議的程序及產生的法律后果卻未有規定，檢察機關在行使檢察建議權時，對于提出條件、提出時間、提出程序等均體現一定的隨意性，使得監督效果大打折扣。其次，檢察建議和違法糾正通知缺乏強制力。由于未規定法律后果，在被監督者不采納、不改正、不回復的情況下，檢察機關就束手無策，往往只能通過反復督促來達到監督的效果，缺乏強制措施保障，使得檢察建議常常被束之高閣。

三、基層檢察室社區矯正法律監督困境之破解

1.明確法律地位，細化監督工作職能

正所謂“名不正言不順”。雖然基層檢察室如雨后春筍般地設立運轉，但是缺乏法律的承認和授權是制約基層檢察室工作的最大障礙。我們認為，首先，在《人民檢察院組織法》修改時，可以增加規定，如： 人民檢察院根據地區、人口和案件情況可以設立若干基層檢察室。基層檢察室是人民檢察院的派出機構，代表人民檢察院依法對基層司法、基層行政執法行為進行監督，解決基層檢察室地位不明問題。再者，基層檢察室對社區矯正工作的具體監督職能也應當通過立法加以確定，制定全國性的《社區矯正法》應當提上立法議程。在該法中可以明確規定基層檢察室社區矯正法律監督工作職能，如：對社區矯正的適用、交付執行、變更、終止等是否合法進行監督；受理社區服刑人員的申訴、控告；對社區矯正活動中的職務犯罪案件立案偵查，開展職務犯罪預防工作；辦理監外罪犯再犯罪案件，等等。

2.強化自身建設，提高業務履職能力

首先，要配齊配強基層檢察室工作人員。可以探索和設置檢察室輪崗式和駐扎式混合的人員配備模式，具體由駐扎式檢察人員負責處理與各司法所、公安派出所、社區的日常溝通工作，對社區矯正監督工作進行臺賬制作等常規業務，形成較好的信息來源網；而輪崗式檢察人員（如每個科室每周一次值班）為檢察室提供復合型人才，確保各項業務都有對應的專業型人才來處理和應對，通過組合達到業務水平的最大值。其次，要加強對基層檢察室人員的業務培訓。基層檢察室的各項職能具有復合性，對從事檢察室工作人員的綜合知識、業務能力及素質要求甚高，尤其是社區矯正法律監督工作剛剛開展，工作人員業務與職業經驗尚存有欠缺，更應當注重加強對檢察室工作人員的業務培訓，密切各地檢察室間的溝通交流，對監督方法、監督程序進行研究、探討和總結，提高基層檢察室整體業務水平。

3.厘清監督對象，適度擴大監督范圍

就監督對象而言，我們認為，在社區矯正工作中所有享有職權、參與社區矯正工作的機關單位和個人都是監督的對象，包括作為社區矯正工作主體的司法所，與交付執行、更變執行和終止執行有關的法院、看守所等。那么授權履行教育矯正、幫困扶助職責的社會團體和組織是否也是監督對象呢？答案是肯定的。因為被授權的團體和組織同樣具有開展矯正工作的權力，就應當受到監督。就監督范圍而言，我們認為，檢察室的監督不能僅局限于對執法機關的違法行為監督，還要對其不作為、慢作為、亂作為進行監督。另外，對于矯正機構制定的罪犯計分考核規定和獎懲制度等也應納入監督范圍，因為這些規定和制度直接影響罪犯社區矯正的執行。檢察室應當有權對考核規定和獎懲制度的合法性、合理性進行審查，如果認為相關制度存在不合法、不合理之處，有權提出糾正意見或檢察建議。

4.完善救濟措施，提升法律監督剛性

一是要拓展線索來源渠道，為被矯正人員提供救濟途徑。檢察室可以通過發放聯系卡片、設立檢察信箱、不定期巡訪等方式，受理被矯正人員及其家屬的控告、申訴和舉報，及時收集司法行政機關存在的不公正、違法情況，并進行調查核實。二是要明確檢察建議書和糾正違法通知書等法律監督文書的法律效力，規范審批主體、審批程序、提出建議的時間、反饋時限和反饋程序等，以統一、規范各地做法。三是加強違法行為的處置。應當在《社區矯正法》中明確被監督機關單位及其工作人員無視或違反檢察建議的法律后果，如人民檢察院通過檢察建議書或糾正違法通知書履行監督職責的，被監督單位應當在收到相關文書后及時審查，并在一個月內作出回復。若在規定期限內未予回復的，檢察院可以要求被監督單位的上級單位進行核實處理；涉嫌違法亂紀的，可以提請紀委監察部門給予紀律處分；涉嫌犯罪的，應當依法立案偵查。

可以預見，社區矯正作為一項創新的非監禁刑罰執行方式，其懲罰和挽救的雙重價值功能決定了社區矯正工作具有廣闊的適用空間，給基層檢察室的建設和工作職能的開展帶來契機的同時，也帶來了新的挑戰。我們必須正視問題，并通過不斷完善法律法規，統一工作職能，健全工作機制，為檢察室社區矯正法律監督工作的開展掃除障礙，提高法律監督的實效性、權威性。

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