統籌扶貧促發展 精準扶貧促增收

祖先明

杭州市地處東南沿海，經濟比較發達，2013年人均GDP已達到中等發達國家水平。但就整體區域經濟發展而言，短板也十分明顯：

一是“東快西慢、東強西弱”，地域經濟發展不平衡。主城區與五縣（市）差距大，受區位條件、資源稟賦、發展基礎與管理體制等多因素制約，地處西部山區的淳安、建德、桐廬、臨安、富陽五縣（市）發展相對遲緩，五縣（市）地域面積占全市81.5%，人口占37.2%，但生產總值只占20%左右，地方財政收入只占12%左右。

二是城鄉發展不平衡。盡管自2010年起，杭州市農民人均純收入增幅開始超過城市居民人均純收入增幅，但城鄉居民人均純收入的差距依然十分明顯，農民人均純收入最高的蕭山區與最低的淳安縣相比，相差了2.2倍。

為了從制度層面有效地解決這一問題，杭州市委、市政府有組織、有計劃地開展扶貧開發工作。2010年，杭州市作出了以新型城市化為主導加強城鄉區域統籌發展的戰略決策，把統籌城鄉區域發展與推進扶貧開發有機結合起來，按照“在統籌中扶貧、在協調中發展”的新思路，大力實施強城帶鄉、“聯鄉結村”幫扶、多措并舉的精準扶貧戰略，取得了階段性成效。全市低收入農戶人均純收入從2008年的2847元增加到2013年的6804元，年均增幅達19.04%，高出全市農民人均純收入增幅6.04個百分點。

強城帶鄉 統籌扶貧促發展

為加強城鄉區域統籌、構建城鄉區域發展一體化新格局，杭州市不斷強化各方面保障，積極構建政策體系，出臺了《關于以新型城市化為主導進一步加強城鄉區域統籌發展的實施意見》。2011年，杭州市圍繞區縣協作，產業發展，中心鎮、中心村土地綜合整治，“三江兩岸”生態景觀保護與建設和農村文化建設等七項重點工作，按照規劃建設一體化、產業發展一體化、生態保護一體化、要素配置一體化、公共服務一體化、民生保障一體化“六個一體化”目標，細化和出臺了41個配套的政策性文件，涵蓋了城鄉建設的方方面面。

一是增加財政投入力度。為保障七項重點工作有序推進，杭州市進一步突破“省管縣”財政管理體制框架，加大對西部五縣（市）財政資金投入力度，在原有支農資金和“聯鄉結村”幫扶資金不變的基礎上，新設立了統籌城鄉區域發展專項資金，區、縣（市）協作資金，“三江兩岸”生態景觀保護與建設專項資金和農村公益金，形成了“六位一體”的統籌城鄉區域發展資金支持體系。

為更好地促進五縣（市）發展，杭州市決定，從2011年開始至2015年，由市財政統籌安排，在原有預算內各類扶貧專項資金量及增幅不變的前提下，每年新增10億元資金，用于支持西部五縣（市）發展，開啟了在統籌中扶貧，在扶貧中統籌的扶貧開發新思路。

二是成立城鄉協作組。為加快西部五縣（市）的發展，杭州市11個城區和西部欠發達的5個縣（市）結對成5個幫扶協作組。每個協作組都設有領導小組，由市領導親自擔任組長。領導小組下設聯絡組，由城區干部擔任聯絡組組長，為了便于協調，該組長同時兼任對方縣委辦副主任。城鄉之間的街道和鄉鎮、部門與部門全部實行掛鉤結對，全方位展開協作。

每個協作組的相關城區每年安排不少于5000萬元資金[包括鄉鎮（街道）資金]支持協作縣（市）基礎設施項目建設。每對區、縣（市）協作組要共建2個產業集聚平臺，5年內城區向對口縣（市）轉移產業項目累計投資20億元以上。這一幫扶模式并非簡單的“劫富濟貧”，而是按照產業發展特點，相互配對。例如淳安旅游資源十分豐富，市里就統一安排，讓西湖區和風景名勝區與其掛鉤結對，共謀旅游發展大計。

三是加快推進美麗鄉村建設。為改變西部五縣（市）發展環境，杭州市按照“望得見青山，看得見綠水，記得住鄉愁，傳承起文化，興得起產業，富得了百姓”的要求，以推進農村道路建設、污水治理、村莊綠化、公共休閑設施、老人集中供養點建設等為重點，著力培育新型業態，完善長效管理，加快推進美麗鄉村建設。到2014年全市共建設中心村193個、精品村247個，市級財政累計投入29.4億元。

聯鄉結村 精準扶貧促平衡

為了加快西部五縣（市）欠發達鄉鎮發展，大力實施精準扶貧戰略，杭州市在認真調研和論證的基礎上，將全市邊遠山區和低收入農戶相對集中的42個鄉鎮和150個村作為重點扶貧對象，開展了“百團聯百鄉、千企結千村”即“聯鄉結村”共建幫扶活動，市本級組建42個由“市領導+市級部門+企業+學校+鄉鎮”組成的幫扶集團，聯系42個欠發達鄉鎮，幫扶集團成員單位聯系一個重點村，全面實施精準幫扶。

一是堅持黨政、部門、企業、群眾“四位一體”。按照黨政主導力、農民主體力、市場配置力、社會創造力，始終營造政府扶貧與社會扶貧、市場扶貧、金融扶貧、科技扶貧并舉的良好氛圍。市委、市人大、市政府、市政協四套班子領導親自擔任幫扶集團總指揮，負責牽頭協調，每年帶領集團成員單位到聯系鄉鎮、結對村檢查指導幫扶工作、審定幫扶項目、落實幫扶資金；幫扶集團牽頭單位積極發揮組織、聯絡和協調作用，主動召集結對雙方研究方案、落實項目、解決資金等問題；集團各成員單位真心幫扶，選擇了各地迫切需要解決農民群眾受益的項目，主動到聯系鄉鎮、村送資金、項目、科技、信息、教育、文化，與結對鄉鎮謀劃共建方案，商討共建項目，有力地推動了欠發達鄉鎮的新農村建設。同時，全市廣大企業和企業家主動捐款捐物，體現了強烈的社會責任感。

二是堅持經濟幫扶、教育幫扶、科技幫扶、文化幫扶“四管齊下”。以項目為龍頭，以資金為保障，實現“輸血”向“造血”轉變。

三是堅持市、縣、鄉、村“四級聯動”。充分發揮縣（市）鄉鎮主體作用，調動農民群眾的積極性和創造性，創建了基礎設施建設型、產業開發型、社會事業型、勞力安置型、教育培訓型、困難幫扶型等扶貧模式，推動從資金幫扶向項目開發、產業帶動轉變，從企業單向支持向村企互動雙贏轉變，從短期合作向長期掛鉤轉變。endprint

創新機制 多措并舉促增收

按照新一輪扶貧標準，杭州市現有低收入農戶11.3萬戶、27.5萬人。為確保低收入農戶收入倍增計劃的順利實現（杭州市提出低收入農戶人均純收入在2012年的基礎上實現翻一番目標，到2017年人均純收入達到12000元），杭州市按照分類指導、因戶施策的原則，對有發展能力的低收入農戶加大產業扶持力度，提高“造血”功能和自我發展能力；對無勞動能力、長期病殘的實行保障救助，增加轉移性收入；對因病因學致貧的加大醫療和教育幫扶救助力度。

加強領導，建立有序推進的工作機制。杭州市把實施“低收入農戶收入倍增計劃”作為一項民心工程、實事工程。在實施中，建立健全推進機制，做到了“三個有”：有組織、有政策、有抓手。

干部結對，建立分類指導的幫扶機制。按照“結對幫扶落實到鄉鎮、扶貧重心下移到村、扶貧對象明確到戶”要求，杭州市開展了“萬名黨員結對幫扶萬戶農村困難家庭”和“1+X”社會結對幫扶活動，在全市廣泛發起 “一戶一策一干部”活動，組織機關干部、教師、醫生、事業人員等參與結對活動。在工作中，區別低收入農戶“社會救助”與“生產幫扶”的不同情況，對有發展愿望、有勞動能力的低收入農戶采取“一幫一”結對方式，開展增收指導、生產服務等活動；對無項目可扶的救助型低收入農戶采取“一幫多”結對方式，開展上門服務、集中慰問等活動。全市上下做到分類指導、分戶決策、幫扶到戶、責任到人。

創建平臺，建立加快發展的增收機制。杭州市針對有發展能力的低收入農戶，推出了低收入農戶產業發展項目，拓寬了低收入農戶增收致富的渠道，構筑了低收入農戶創業創新的“六大平臺”，進一步增強“造血”功能。

基地建設平臺。對新建改建的種養業基地，實行種子種苗、農資、農機等實物形式的扶持，幫助低收入農戶發展種養業，以及“農家樂”休閑旅游業等三產項目。市財政按照種子種苗補助100%，農資補助50%，農機補助80%標準給予扶持。

組織帶動平臺。鼓勵農民專業合作社，吸收低收入農戶入社。鼓勵農業龍頭企業帶動低收入農戶增產增收，引導他們參與“公司+農戶”式的產業化經營，讓低收入農戶與龍頭企業結成緊密的利益共同體。對吸納低收入農戶20戶以上的農民專業合作社和農業龍頭企業，市財政分別按照每戶400元和每戶200元的標準給予補貼。

來料加工平臺。鼓勵發展家庭手工業，重點扶持吸納低收入農戶直接從事來料加工的經濟組織和開展來料加工的低收入農戶。市財政分別按照低收入農戶實際加工收入的10%和8%給經濟組織和低農戶予以補助，2014年市級財政發放來料加工補助達1017萬元。

工程扶貧平臺。鼓勵企業投資農業和利用本市農業原料，吸納低收入農戶的勞動力。對吸納低收入農戶勞動力就業（必須簽訂1年以上期限的勞動合同）的企業，每吸納一個低收入農戶就業的，給予用人單位每人每年3000-4000元的用工補助和社會保險費補貼。

轉移就業平臺。鼓勵中介機構和學校通過技能培訓、就業服務等方式幫助低收入農戶實現轉移就業。對成功幫助低收入農戶勞動力轉移就業的中介機構和學校，市財政按照每人100元的標準給予一次性的職業介紹補貼。

土地流轉平臺。對喪失勞動能力的低收入農戶，鼓勵在依法、自愿、有償的前提下實行土地流轉。低收入農戶每流轉1畝耕地每年補助300元、每流轉1畝林地或水面每年補助50元。

關注民生，建立體系完善的保障機制。按照“決不讓一戶低收入農戶子女因貧困而失學、決不讓一戶低收入農戶因貧困而看不起病、決不讓一戶低收入農戶因貧困而過不上溫飽日子、決不讓一名老人因空巢而無法生活、決不讓一名有勞動能力和愿望的低收入農戶失業”的要求，杭州市重點抓了以下四項工作。

一是深化“春風行動”向農村延伸。擴大受惠的救助面，把喪失勞動能力的低收入農戶納入“春風行動”幫扶救助對象，實現幫扶救助對象全覆蓋，提高受惠的救助標準。

二是擴大最低生活保障覆蓋面。凡符合條件的低收入農戶都及時予以保障，全市納入低保的低收入人數73839人，占低收入人口總數的26.8%。

三是提高低收入農戶保障水平。從2013年開始，蕭山區、余杭區與主城區實現了城鄉低保一體化，每人每月達588元，增幅達30%；西部五縣（市）從250元提高到336元，增幅達34%。同時，大力推行新型農村養老保險制度，在政策上對低收入農戶進行傾斜。對低收入農戶參加新型農村合作醫療的個人繳費部分，由財政予以全額補貼。

四是加快下山移民扶持力度。市財政對符合條件的低收入農戶實施下山移民每人給予4000元的補助，到2014年10月，全市共安置下山移民15817戶、53850 人，市級直補資金達15230萬元；新建下山移民集聚小區101個，市財政補助1624萬元，通過實施下山移民，改善了居住在高山、遠山低收入農戶生產生活環境，為實現增收致富創造了有利條件。endprint