我國(guó)地方政府審計(jì)獨(dú)立性研究

孫洪澤

【摘要】隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)地方政府審計(jì)獨(dú)立性較差的問題逐漸凸顯。主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、人員不獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立、工作不獨(dú)立等方面。獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂，沒有獨(dú)立性政府審計(jì)無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，加強(qiáng)地方政府審計(jì)獨(dú)立性具有重要的意義，本文對(duì)此進(jìn)行了研究。

【關(guān)鍵字】地方政府審計(jì) 審計(jì)獨(dú)立性 改革

一、引言

政府審計(jì)是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，對(duì)于維持國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展等方面具有重要作用。隨著我國(guó)政治民主進(jìn)程和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的審計(jì)體制已越來越不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，尤其是地方政府審計(jì)的獨(dú)立性面臨越來越大的挑戰(zhàn)。我國(guó)政治體制中央政府是國(guó)家的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各行政區(qū)域和自治政府直接對(duì)上一級(jí)政府負(fù)責(zé)，受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這種體制導(dǎo)致地方政府審計(jì)實(shí)際上就存在雙重行政領(lǐng)導(dǎo)體制，一方面要受到上級(jí)審計(jì)部門直接領(lǐng)導(dǎo)，另一方面還受到同級(jí)地方政府的間接領(lǐng)導(dǎo)，從而影響了地方政府審計(jì)獨(dú)立性作用的發(fā)揮。審計(jì)獨(dú)立性是地方政府審計(jì)的“靈魂”，如何保持地方政府審計(jì)的獨(dú)立性已成為理論工作者和實(shí)踐部門關(guān)注的核心問題。

二、我國(guó)地方政府審計(jì)獨(dú)立性影響因素分析

（一）組織因素

目前世界上大多數(shù)國(guó)家都根據(jù)自己國(guó)家的歷史及國(guó)情建立了各具特色的審計(jì)制度。最高審計(jì)機(jī)關(guān)的地位對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性具有決定性的作用。雖然最高審計(jì)機(jī)關(guān)地位的高低未必與審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性強(qiáng)弱成正比，但是審計(jì)機(jī)關(guān)的地位高低將影響到審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)威性的強(qiáng)弱，同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍和權(quán)力大小也與其地位高低有著直接的關(guān)系。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)的地位對(duì)審計(jì)的獨(dú)立性的作用不言而喻。在影響審計(jì)獨(dú)立性的組織因素中，還要關(guān)注的是審計(jì)機(jī)關(guān)層級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。最高審計(jì)機(jī)關(guān)具有的審計(jì)獨(dú)立性未必地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)也具有，這取決于各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)賦予下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的大小。從我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的組織和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系看，我國(guó)屬于典型的行政型審計(jì)體制。審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于行政部門，同時(shí)又負(fù)責(zé)審計(jì)行政部門，相當(dāng)于是行政部門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，因此很難保證其獨(dú)立性。另外，我國(guó)審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)本級(jí)各部門及下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算、預(yù)算外資金的管理和使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。這導(dǎo)致了在審計(jì)同級(jí)政府部門的過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏一定的權(quán)威性和獨(dú)立性，容易受到外部諸多因素的干擾，造成普遍存在著審計(jì)工作難以開展、審計(jì)處罰難以落實(shí)等問題。

我國(guó)地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。一方面，在審計(jì)業(yè)務(wù)上地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提供一定的技術(shù)幫助以及業(yè)務(wù)支持；另一方面，在行政管理上地方審計(jì)機(jī)關(guān)以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主，人事、財(cái)務(wù)、組織安排等都由地方政府決定。地方政府可以對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)施加影響，這就使得地方政府的審計(jì)獨(dú)立性受到一定的削弱。特別是當(dāng)?shù)胤秸木植坷媾c國(guó)家的整體利益發(fā)生沖突時(shí)，審計(jì)人員就很難能夠做出客觀公正的行為，往往考慮到自身的利益或者出于外在壓力而做出偏袒地方政府的行為。

（二）經(jīng)濟(jì)因素

公共部門的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政予以提供，而私人部門的經(jīng)費(fèi)由其盈利活動(dòng)取得。審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家公共部門，又是監(jiān)督其他公共部門財(cái)政財(cái)務(wù)活動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)，必須有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源，并能獨(dú)立安排使用，不受行政和財(cái)政部門制約，只有這樣才能保證獨(dú)立行使職責(zé)。如果審計(jì)機(jī)關(guān)或者審計(jì)人員與被審單位有著直接的或間接的經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)或?qū)徲?jì)人員正常開展工作產(chǎn)生不良影響。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為人都是有趨利避害傾向的，如果審計(jì)人員或者審計(jì)機(jī)關(guān)與被審單位有利害關(guān)聯(lián)，審計(jì)人員將會(huì)有可能出于對(duì)自身利益的考慮而做出有違人民利益的行為，從而難以作出客觀公正的判斷。因此，許多國(guó)家十分重視審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源，常以法律法規(guī)的形式作出明確規(guī)定。如美國(guó)法律規(guī)定審計(jì)總署實(shí)行獨(dú)立預(yù)算制度，每年的預(yù)算由國(guó)會(huì)審核批準(zhǔn)。法國(guó)審計(jì)法院的經(jīng)費(fèi)列入國(guó)家預(yù)算，由議會(huì)審核通過，不受行政干預(yù)和控制。

在我國(guó)當(dāng)前行政體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源于同級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府提供和保障。審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員的工資、獎(jiǎng)金、福利等也主要來源于本級(jí)政府財(cái)政。由此可見，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)又與財(cái)政部門有著密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。在審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)地方政府進(jìn)行審計(jì)的過程中，地方政府可以通過財(cái)權(quán)給審計(jì)部門帶來外在壓力，迫使地方審計(jì)機(jī)關(guān)按地方政府的意愿行事，從而影響審計(jì)工作的客觀性和公正性，進(jìn)而影響到審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性和權(quán)威性。另外，一些財(cái)力緊張的地方政府，有時(shí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的正常經(jīng)費(fèi)都難以維持，給地方政府審計(jì)工作帶來了壓力。

（三）人員因素

審計(jì)人員是地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)的重要組成部分，政府審計(jì)人員的個(gè)人權(quán)益、專業(yè)勝任能力、社會(huì)地位和待遇等，是影響政府審計(jì)獨(dú)立性的重要因素。由于審計(jì)工作的特殊性，審計(jì)人員時(shí)常會(huì)遇到打擊報(bào)復(fù)等特殊情況。因此，必須給予審計(jì)人員一定的經(jīng)濟(jì)利益、任職保障、人身安全等方面的保護(hù)，從而為審計(jì)人員客觀獨(dú)立地進(jìn)行審計(jì)工作提供條件。在美國(guó)審計(jì)長(zhǎng)具有雙重身份，一方面審計(jì)長(zhǎng)是議會(huì)成員，享有一般議員的提議和表決權(quán)；另一方面，審計(jì)長(zhǎng)還是主管全國(guó)會(huì)計(jì)事務(wù)的官員，是政府行政系統(tǒng)的成員。美國(guó)的法律法規(guī)對(duì)其他審計(jì)人員的權(quán)益也給予了一定的保障，如法律規(guī)定審計(jì)總署的工作人員只要不違法犯罪，便可終身任職。這為審計(jì)人員提供了很好的身份保障，保證審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性免受不當(dāng)干涉和威脅。

審計(jì)人員是審計(jì)機(jī)關(guān)的重要組成部分，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性往往在很大程度上取決于審計(jì)人員的獨(dú)立性。考察審計(jì)人員的獨(dú)立性主要從審計(jì)人員自身內(nèi)部因素和外部因素兩方面考慮。一方面，從地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)人事任命制度看，在我國(guó)，地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)人民政府提名，而任命權(quán)掌握在本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員；同時(shí)由于很多地方政府與地方人大常委會(huì)之間的關(guān)系，因此審計(jì)機(jī)關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo)人的任免很大程度上是由地方政府決定的。因此，審計(jì)人員在審計(jì)過程中，出于升職、獎(jiǎng)勵(lì)、調(diào)動(dòng)等方面的考慮，審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人往往偏向政府一方。在這一制度安排下，審計(jì)機(jī)關(guān)人事任免在一定程度上受制于本級(jí)政府，審計(jì)機(jī)關(guān)人員的獨(dú)立性難以得到有效保障。另一方面，我國(guó)審計(jì)人員數(shù)量不足，人員素質(zhì)不高也是突出的問題。合格的審計(jì)人員必須要有專業(yè)勝任能力，專業(yè)勝任能力是指審計(jì)人員必須了解并掌握當(dāng)前的法律、技術(shù)和實(shí)務(wù)的發(fā)展變化，將專業(yè)技能保持在應(yīng)有的水平上。只有這樣審計(jì)人員才能夠有充分的能力和自信作出客觀公正的評(píng)價(jià)。endprint

（四）其它因素

一國(guó)的審計(jì)體制必然受到該國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多方面因素的影響。西方國(guó)家大多選擇立法型審計(jì)體制，十分重視審計(jì)獨(dú)立性的保持，強(qiáng)化了對(duì)權(quán)力的制約。中國(guó)實(shí)行行政型審計(jì)體制有利于國(guó)家審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，也有利于審計(jì)工作的順利進(jìn)行。事實(shí)也證明我國(guó)的審計(jì)體制是與我國(guó)的國(guó)情相適應(yīng)的，為保持我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)安全作出了突出的貢獻(xiàn)。另外，一國(guó)的文化也會(huì)對(duì)政府審計(jì)的獨(dú)立性產(chǎn)生影響。文化是人類智慧和文明的結(jié)晶，是歷史不斷積累的思想觀念以及知識(shí)的結(jié)合。文化不僅影響到個(gè)人的行為方式以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，還會(huì)影響到一國(guó)的政治體制和社會(huì)組織方式。文化對(duì)與審計(jì)的獨(dú)立性不僅體現(xiàn)在影響審計(jì)人員的個(gè)人行為準(zhǔn)則上，還體現(xiàn)在對(duì)審計(jì)組織安排的影響。

西方國(guó)家審計(jì)是一種接受人民委托，對(duì)政府政治及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督活動(dòng)，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員具有很高的社會(huì)地位。同時(shí)審計(jì)人員也具有很強(qiáng)烈的自豪感，能夠獲得很多人的尊重。中國(guó)由于幾千年官僚主義思想和官本位色彩，普通大眾對(duì)于審計(jì)工作并不是很了解，對(duì)于審計(jì)人員也沒有給予太多的理解和尊重。在許多人眼里審計(jì)就是簡(jiǎn)單的查賬而已，甚至連許多審計(jì)人員自身都不知道自己的職責(zé)何在，不知道自己究竟為誰(shuí)服務(wù)。一個(gè)沒有目標(biāo)的行動(dòng)是沒有什么意義的，更談不上如何保持審計(jì)的獨(dú)立性。

三、我國(guó)地方政府審計(jì)獨(dú)立性建設(shè)對(duì)策建議

（一）改革審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”在我國(guó)審計(jì)制度建設(shè)過程中發(fā)揮了很好的作用，推動(dòng)了中國(guó)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及民主意識(shí)的增強(qiáng)，這一制度存在的問題也逐漸暴露。為了改革這一制度，可以實(shí)行垂直管理。即審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，將市級(jí)和縣級(jí)地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)工作由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家年度預(yù)算保證。從而使得地方審計(jì)機(jī)關(guān)在人事安排、權(quán)責(zé)劃分、經(jīng)費(fèi)使用等方面獲得一定的自主權(quán)，以便根據(jù)需要制定適合本部門的工作計(jì)劃，繞開地方政府的不當(dāng)干擾，從而提高審計(jì)獨(dú)立性。這可以使地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)客觀、公正、順利地開展工作，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能。同時(shí)可以借鑒國(guó)外的做法，實(shí)行審計(jì)人員的地域交流制度，以防止在長(zhǎng)期審計(jì)工作中與地方政府產(chǎn)生密切的利益聯(lián)系。另外還要積極推動(dòng)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上的交流和探討，不斷極高審計(jì)質(zhì)量。

（二）完善審計(jì)法律體系

西方國(guó)家都十分重視法律在社會(huì)政治生活中的作用，在很多西方國(guó)家人看來，一切問題都可以通過法律來解決。雖然這種看法帶有一定的理想主義色彩，但是這也給提高政府審計(jì)獨(dú)立性提供了有益的啟發(fā)。審計(jì)作為一種第三方經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，需要具有一定的權(quán)威性使得委托人能夠充分相信審計(jì)結(jié)果，而這種權(quán)威性又可以對(duì)審計(jì)獨(dú)立性提供有效的保障。如果各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員經(jīng)常無(wú)法可依或有法不依，則會(huì)使得人民對(duì)國(guó)家審計(jì)工作形成一種不良的影響，久而久之審計(jì)機(jī)關(guān)便會(huì)喪失其權(quán)威性地位。因此，進(jìn)一步建立健全我國(guó)審計(jì)法律法規(guī)體系，強(qiáng)化依法審計(jì)理念是非常重要和必要的。為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須加快法制建設(shè)步伐，制定適合地方政府審計(jì)工作特點(diǎn)，并能增強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性和充分發(fā)揮審計(jì)職能的審計(jì)法規(guī)和準(zhǔn)則，為審計(jì)工作提供明確的規(guī)范和指導(dǎo)，防范和降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善審計(jì)公告制度

目前我國(guó)沒有對(duì)審計(jì)報(bào)告的公示做出強(qiáng)制性規(guī)定，而是通過法律形式限定了審計(jì)結(jié)果公示的范圍。而且在具體的運(yùn)作程序中，在向社會(huì)公眾公布有關(guān)審計(jì)結(jié)果或?qū)徲?jì)調(diào)查結(jié)果前，還必須經(jīng)過各級(jí)行政首長(zhǎng)的批準(zhǔn)。這極大地削弱了審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)報(bào)告的權(quán)威，對(duì)審計(jì)獨(dú)立性造成一定的影響。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全適合中國(guó)國(guó)情的審計(jì)結(jié)果公示制度，適時(shí)地將審計(jì)結(jié)果的通報(bào)權(quán)以及公布權(quán)交由地方審計(jì)機(jī)關(guān)。即由地方審計(jì)機(jī)關(guān)事先向上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)請(qǐng)示，再由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)決定通報(bào)或公布審計(jì)結(jié)果的內(nèi)容以及方式，從而避免地方政府對(duì)審計(jì)結(jié)果的不當(dāng)“過濾”。審計(jì)結(jié)果的適當(dāng)公開不僅可以讓審計(jì)工作變得公開透明，而且還能增強(qiáng)廣大人民群眾對(duì)審計(jì)工作的監(jiān)督，讓審計(jì)機(jī)關(guān)在人民的監(jiān)督下行使職責(zé)，使人民對(duì)審計(jì)結(jié)果更加信任，從而有利于保持審計(jì)工作的獨(dú)立性。

（四）提高審計(jì)人員素質(zhì)

首先，完善審計(jì)機(jī)關(guān)人事組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，突破雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，將地方各級(jí)審計(jì)部門的人事管理權(quán)從地方政府交到上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，以避免地方政府通過人事權(quán)來對(duì)審計(jì)工作施加不當(dāng)影響。其次，鑒于審計(jì)工作的特殊性，應(yīng)該給予各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員特殊關(guān)懷。如提供適當(dāng)?shù)娜松戆踩Ｗo(hù)，以及其他合法權(quán)益的保護(hù)。另外，當(dāng)審計(jì)人員因?yàn)檎９ぷ鞫率棺陨砗戏?quán)益遭受損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的救濟(jì)措施。最后，加強(qiáng)審計(jì)人員自身素質(zhì)建設(shè)。建立和完善審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部培訓(xùn)制度，對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行定期的教育和培訓(xùn)，確保審計(jì)人員有良好的思想品德、業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)。同時(shí)還要加強(qiáng)審計(jì)人員的法律素養(yǎng)培養(yǎng)，使得審計(jì)人員都知法、懂法、守法，依法履行職責(zé)。

（五）加強(qiáng)審計(jì)文化建設(shè)

通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體向人民大眾宣傳審計(jì)文化，宣傳國(guó)家審計(jì)制度，讓更多的人了解審計(jì)，讓更多的人關(guān)心審計(jì)。有條件的地區(qū)還可以建設(shè)審計(jì)博物館等宣傳審計(jì)文化的場(chǎng)所，以增進(jìn)人們對(duì)于審計(jì)的關(guān)注和興趣。另外，審計(jì)人員應(yīng)該踐行群眾路線，從群眾中來到群眾中去，多與人民大眾交流和探討。這樣不僅可以傳播審計(jì)文化，宣傳國(guó)家的審計(jì)政策和方針，而且還可以在交流中獲取重要的線索和啟示，從而能夠更好地開展審計(jì)工作。

四、結(jié)語(yǔ)

政府審計(jì)作為國(guó)家政權(quán)體系的重要組成，在維護(hù)國(guó)家安全與穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用。如何完善我國(guó)的審計(jì)體制，特別是增強(qiáng)地方政府的審計(jì)獨(dú)立性，已經(jīng)成為人們?cè)絹碓疥P(guān)注的話題。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，地方政府審計(jì)獨(dú)立性弱化主要表現(xiàn)在組織不獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立、人員不獨(dú)立等方面。本文針對(duì)這幾方面不利因素，并結(jié)合國(guó)外增強(qiáng)地方政府審計(jì)獨(dú)立性的做法，提出了增強(qiáng)我國(guó)地方政府審計(jì)獨(dú)立性的建議，其中最主要的是要改革我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，減少地方政府對(duì)審計(jì)工作的不當(dāng)指揮和干擾。

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編輯：彭秋龍endprint