民國時期大學治理：基于立法與章程的研究

蔡連玉+寧宇

收稿日期：2014-09-14

作者簡介：蔡連玉，浙江師范大學田家炳教育科學研究院副教授，教育學博士;寧宇，浙江師范大學教師教育學院碩士生。（浙江金華/321004）

*本文系浙江省高校人文社科重點研究基地浙江師大教育學一級學科基地重大招標項目“民國時期大學制度及其文化基礎研究”（ZJJYX201202）研究成果。

摘 要：民國時期，大學在戰火頻仍、物質匱乏的環境中取得了令今人鉤沉追憶的發展，得益于當時事實形成的大學治理框架。民國初期受“學術獨立”思潮影響，政府治理大學具有自覺的權力邊界;國民黨時期，“黨化教育”日盛，但政治干預受到抗爭與抵制，政府治理大學權力邊界呈非自覺狀。民國時期大學內部，校長、行政會議、事務處一脈的行政權力，受到評議會、教授會的制衡。教授會和評議會都彰顯了學術權力，學術權力受到了“外部立法”、“內部建章”的保障。受啟蒙思想影響，以及政府因戰爭力所不逮所賜，民國時期大學治理的事實框架促進了當時高等教育的較快發展，也給今天高教改革以啟示。

關鍵詞：民國大學;大學治理;學術權力;行政權力

當前學界關于民國時期大學教育的話語，一種是懷舊情緒，基于對當前大學教育實踐的不滿，通過個別枚舉的方式，鉤沉過往“美好”圖景;另一種則相反，對當下國內高等教育發展成就充分肯定，于是相關學術爭論廣泛存在。其實建國前后高教誰優誰劣之爭，尤似“關公戰秦瓊”，沒有想象中重要。對當前國內高等教育發展而言，相比更有必要的是，以立法和大學章程為抓手，深入研究民國時期大學治理框架本身，以資反思借鑒。

一、民國時期政府治理大學的權力邊界

民國自1912年肇始，一方面歷經多年政局不穩，戰事頻仍，當局無暇顧及教育;另一方面在相當長時間，國民政府又在強化“黨化教育”，鉗制思想。但是總而觀之，在大學治理上，民國政府治理高校的權力還是存在一定的合理邊界，特別是在當時特定的社會與思想環境里，政府干預大學的企圖經常受到了事實上的抵制。

民國成立伊始，教育部即于當年10月頒布了大學治理專門法令《大學令》（1912）。爾后，南京臨時政府教育部又陸續頒布了《專門學校規程》（1912）、《大學規程》（1913）等;北洋政府教育部相繼頒布了《修正大學令》（1917）、《國立大學校條例》（1924）;南京國民政府相繼頒布了《大學組織法》（1929）、《大學規程》（1929）、《大學法》（1948）。從上述可看出，雖然民國時期政府戰事繁忙，但對大學治理的法制建設并未放棄。

民國初期，在西方“學術獨立”、“教授治校”理念影響下，政府對大學的治理主要從宏觀層面實施。1912年頒布的《大學令》規定：“大學設校長一人，總轄大學全部事務”，“大學設評議會，以各科學長及各科教授互選若干人為會員;大學校長可以隨時齊集評議會，自為議長”。[1]從《大學令》可以看出，大學實行的是“校長負責制”，由校長統一管理大學內部各種事務。大學設立評議會、教授會、行政會議等組織機構，負責大學的辦學宗旨、規章制度、學科設置與廢止、課程設置、學位授予、人事聘任等方面事項的確定和執行。政府對大學內部治理事務，并不具有深入干涉的權力。可以認為，民國初期的大學較為獨立，較好地體現了“大學自治”、“教授治校”的理念。1927年南京國民政府教育行政委員會公布《大學教員資格條例》，將大學教員分為教授、副教授、講師和助教四等，并分別對教授、副教授、講師和助教的任職資格和審查程序作出了明確規定。但該條例附則指出，“國內外大學同等級之學位而取得之度有差別者，可由大學評議會指定之”，“凡于學術有特別研究而無學歷者，經大學之評議會議決，可充大學助教或講師”。[2]此附則內容表明，即使到了國民黨時期，民國大學在人事聘任方面仍具有相當的自主裁量權。

但是另一方面，民國政府又在試圖加大大學外部治理力度，甚至企圖對大學進行控制。北洋政府1924年頒布的《國立大學校條例》規定：“國立大學校設校長一人，總轄校務，由教育總長聘任之”，“國立大學校得設董事會，審議學校進行計劃及預算、決算暨其他重要事項，以左列人員組織之：例任董事，校長。部派董事，由教育總長就部員中指派者;聘任董事，由董事會推選呈請教育總長聘任者。第一屆董事由教育總長直接聘任。國立大學校董事會議決事項。應由校長呈請教育總長核準施行。”[3]該條例要求國立大學設立董事會對學校重大事項進行決策，但是董事會成員人選卻很大程度上是由教育部來決定，且董事會議定的事項也須經過教育部批準方可執行，可以明確地看到政府對大學進行控制的企圖。1929年頒布的《大學組織法》規定：“大學分文、理、法、農、工、商、醫藥、教育、藝術及其他各學院。凡具備三學院以上者，始得稱大學，不合上項條件者，為獨立學院，得分兩科”。“大學設校長一人，綜理校務，國立大學校長由國民政府任命之，省立市立大學校長由省市政府分別呈請國民政府任命之，除國民政府特準外，均不得兼任其他官職。”[4]同年公布的《大學規程》更是對大學的學系建制作出了具體詳細的規定。政府對大學的治理開始從宏觀立法，向微觀的學院、學系設置轉變，體現出政府對大學加強控制的企圖。

民國時期政府治理大學的權力邊界在不同時期呈現的情形有異。民國早期，由于受到了西方大學教育理念的啟蒙，特別是以蔡元培為代表的一批從西方留學歸國的教育精英影響甚至主導了當時的教育政策制定，學習西方大學理念的意識彰顯，政府對大學治理存在某種程度上自覺的權力邊界，以不干預大學內部事務為度。其中一個例證是，1913年的《中華民國憲法草案（天壇憲草）》規定“政黨不得干預學校之教育”。而后，則是軍閥混戰，政府對大學干預有心無力。1919年起，國立高校經費奇缺，大學身處危局，教育界要求經費、體制獨立之聲大起，匯成“教育獨立”思潮。[5]接著，在國民黨得勢之期，政府明顯呈現出加大對大學干預的意圖，以強力推進“黨化教育”、“三民主義教育”為甚。但此時國內大學已形成“學術獨立”、“教授治校”常態，社會啟蒙思想蔓延，國民政府的教育干預在事實上受到了較大抵制。其后，八年抗戰及解放戰爭期間，大學一方面因戰爭受難，四處遷移，另一方面大學生態在艱難時局下，因政府精力不濟而得以喘息。統而言之，國民黨政府治理大學的權力主觀上在強化，但是事實上由于受到強烈抵制和戰爭影響，存在一種非自覺態的邊界。

二、民國時期大學行政權力及其制衡

民國時期，國家內憂外患，政府長期忙于戰事而無暇他顧，讓大學獲得了一個相對寬松的發展環境。這時期大學主要是根據各自章程（組織大綱）來對學校實施內部治理，校內機構各司其職，大學按規律運行。

民國時期，雖然各大學章程，在組織機構設置和各自職權方面不盡一致，但本質觀之，存在諸多共同之處。首先，民國時期大學實行“校長負責制”，校長作為最高行政領導，其權責是統轄全校校務，校內工作均在校長領導下開展。其次，大學設立行政會議機構。行政會議主要職責是協助校長規劃、推行全校公共行政事務。行政會議所討論事項囊括了當前大學行政機構所負責事項的大部分。行政會議以校長為議長，由教務長和各常設行政委員會委員長組成。譬如，北京大學《國立北京大學現行章程》（1920）第五章所確定的大學行政會議所負責的事務和所擁有的權力如下：規劃校內行政事務，給評議會提供建議，領導和管理各行政委員會的工作。組織委員會負責編制大學內部組織結構;預算委員會負責編制預算;審計委員會審核資產用途，審查決算，改良簿記法;任用委員會具有人事任免權，但只有教授才能擔任任用委員會委員;圖書委員會和儀器委員會負責發展事宜;庶務委員會負責庶務推行;出版委員會負責圖書出版的審查和編譯等。此外，還設有臨時委員會。[6]第三，民國時期大學還設立事務處。《交通大學大綱》（1921）第三十四節規定：“事務處管理庶務。設事務長一人，事務員若干人，分掌各事務。”[7]《國立中央大學組織規程》（1930）第十八條明確了事務處所負責的事項：“掌握全校預算、決算事項”;“掌理款項出納事項”;“辦理建筑工程事項”;“修繕各項工程事項”;“支配及整理校舍事項”;“處理齋舍事項”;“管理警衛、消防、校工等事項”;“購置校具事項”;“掌理學校醫藥衛生事項”;“保管各項校產事項”;“本處其他事項”。[8]從以上章程可以看出，事務處的職責與當前大學后勤部門相似，主要是為大學師生提供生活服務，為師生創造良好的學習研究條件。

民國時期大學內部各行政機構事實上更類似后勤與服務部門，行政權力受到了學術權力的有力制衡。1912年民國政府成立后，教育部頒發《大學令》，第一條即指明大學的主要責任是“以教授高深學問，養成碩學閎材，應國家需要為宗旨”，這就突出了大學的主要功能為“治學”，學校其他活動都是以服務學術為旨歸，為大學發展明確了“學術至上”的良好環境。以此法令為指導，民國時期各大學的章程都突出強調學術權力在大學中的首要地位，這一點在各大學所制訂的章程中都有清晰地體現出來。《國立北京大學現行章程》（1920）第十條規定：“各行政委員會，協助校長規劃推行各部分事務，各委員會委員由校長從職員中指任，征求評議會同意。每委員會人數自七人至十三人（但臨時委員會及有特別情形者亦得酌量增加人數），設委員長一人，由校長于委員中指認，以教授為限。”[9]各行政委員會的委員長只有教授才能擔任，這無疑鞏固了學術在大學中的主體地位，讓行政為學術服務。《國立北京高等師范學校組織大綱》（1922）第四章第十五條也作出了類似規定：“各部主任分掌各部事務，由校長于本校教授中加任之，任期一年，得連任。但遇不能加任時，得由校長聘請與本校教授相當之資格者任之。”[10]《清華學校組織大綱》（1926）第八條規定，“本校設評議會，以校長、教務長，及教授會互選之評議員七人組織之。校長為當然主席”;第九條規定評議會之職權如下：“規定全校教育方針”;“議決各學系之設立、廢止及變更”、“議決校內各機關之設立、廢止及變更”;“制定校內各種規則”、“委任下列各種常任委員會”、“審定預算決算”、“授予學位”、“議決教授、講師與行政部各主任之任免”、“議決其他重要事件”。[11]相關立法與章程表明，清華學校的最高決策機構評議會不僅其組成成員主要是學術權力代表教授，評議會所作出的部分決議更須征得教授會的同意，如果教授會三分之二的成員否決，評議會需要重新議決。教授在大學治理中處于主導地位，擁有學校諸多重大事務的決策權，而大學校長一定程度上只是扮演評議會的召集人和協調者角色，這從基礎上保障了“教授治校”得以實施。

三、民國時期大學學術權力及其保障

《大學令》規定：“大學設評議會，以各科學長及各科教授互選若干人為會員;大學校長可隨時齊集評議會，自為議長。”評議會審議的事項有：“各學科之設置及廢止”、“講座之種類”、“大學內部規則”、“審查大學院生成績及請授學位者之合格與否”、“教育總長及大學校長咨詢事件”。凡關于高等教育事項，評議會如有意見，得建議于教育總長。[12]《大學令》還規定，“大學各科各設教授會，以教授為會員;學長可隨時召集教授會，并自為議長”。教授會審議的事項有：“學科課程”、“學生試驗事項”、“審查大學院生屬于該科之成績”、“審查提出論文請授學位者之合格與否”、“教育總長、大學校長咨詢事件”。[13]

評議會是民國時期大學組織結構中的最高立法和決策機構，由校長、學科長和教授互選規定的人數構成，校長為當然議長。評議會對關系學校發展的各種重要事情具有決策權。譬如，1920年《國立北京大學章程》規定，評議會由校長和教授互選的評議員組成，校長為議長，如下事項須經評議會決議：“各學系之設立廢止及變更”、“校內各機關之設立廢止及變更”、“各項規則”、“各行政委員會委員之委任”、“本校預算及決算”、“教育總長及校長咨詢事件”、“贈與學位”、“關于高等教育事件將建議于教育部者”、“關于校內其他重要事件。”[14]在大學最高權力機構評議會中，代表學術權力的教授是其中最為重要的力量。

教授會擁有學術事務決策權。《國立清華大學規程》（1929）第十五條規定，清華大學設教授會，由全體中國教授組成，外國教授也可以同等參加。審議如下事項：“教課及研究事業改進之方案”、“學風改進之方案”、“學生之考試成績及學位之授予”、“建議于評議會之事項”、“由校長或評議會交議之事項”。[15]《交通大學大綱》（1921）第三十一節規定，各科教授會，由各科教授、助教和講師組成，規劃本學科教授上的事務。[16]《國立東南大學大綱》（1921）第十七條規定，大學設立教授會，其職權有：“建議系與科之增設廢止或變更于評議會”、“贈予名譽學位之議決”、“規定學生成績之標準”、“關于其他教務上公共事項”。[17]

民國時期大學學術權力由“外部立法”和“內部建章”來保障。在外部立法保障上，如初期的《大學令》（1912）、北洋政府教育部《修正大學令》（1917）、《國立大學校條例》（1924）等法律都明確規定了評議會和教授會的具體權力。南京國民政府頒布《大學組織法》（1929），更是規定國立、省立、市立大學的校長，除了國民政府特許外，都不得再擔任其他兼職。這主要是為阻止行政官員兼任大學校長，從而使政治等非教育因素介入大學，破壞大學自治和學術自由的氛圍。[18]以上法令為民國時期大學評議會、教授會等機構的成立，以及代表學術權力的教授其權力的實現提供了法律保證，使得大學的學術人員可以積極投身學術及學術管理事務，這不僅符合大學學術獨立的理念，更體現了教授治校的精神。民國時期，不僅在國家層面出臺法律條例對大學學術權力進行保障，大學內部規范學校各項工作的基本大法章程，也對學術機構的職責和權力進行了明確規范。從前述大學章程內容的例舉中可以看出，以國立清華大學、國立東南大學、國立北京大學等學校為首的大學，都在各校的章程中對評議會、教授會的成員組成、職權進行了詳細的規定，為學校學術人員行使學術權力提供了內部制度保障。

四、民國時期大學治理框架及其啟示

近代大學起源于西方，西方大學治理的傳統，強調“學術獨立”、“教授治校”。清末民初之際，作為啟蒙思想的一部分，西方大學治理理念傳入國內，成為當時國內辦大學的思想基礎。質言之，西方大學治理的框架，其實它規范的是“政府與大學”的關系，以及大學內部“學術與行政”之間的關系。這兩對關系是大學治理的核心。

首先來看民國時期政府與大學之間的關系。民國時期，一般可以認為大學具有三種類型，一是公立高校，包括了國立和省立兩種亞類型;二是私立高校;三是教會高校。從總體上看，政府對大學的控制強度，公立高校較私立和教會大學為嚴。私立大學不由政府出資辦學，教會大學不只在經濟上獨立，而且受到國外教會勢力影響，所以這兩類大學與政府之間的關系較為松散，期間雖然也有政府對教會學校控制之企圖，但抵制抗爭讓這種企圖往往影響較小。從“學術獨立”的角度來審視，我們更多地用政府治理強度最大的公立大學作例，具有邏輯上的合理性。正如前文所示，民國時期，政局不穩，戰爭頻繁，政府治理高校的意圖與實踐較為復雜。從政府治理大學的實踐來看，其實在民國三十多年間，較為符合大學治理規律的權力邊界客觀存在。從前文所例舉的立法和章程來看，民國時期政府治理大學，對大學內部干預較少，具有一個合理的限度，大學內部綜合執行決策機構評議會、校長一脈的行政權力和教授會的學術權力，較為剛性。政府只是通過外部立法的方式，對大學內部的“校長負責制”、“評議會”和“教授會”作了粗線條的規定。政府另一治理大學的途徑是董事會，董事會人選，包括校長人選的選定權力，較大程度保留在教育部，當然這一情形更多出現在公立大學治理中，而且即使是公立大學，如政府對校長任命，也經常受到大學校友、師生的抵制。國民黨時期，政府為了加強思想鉗制，強加給大學“黨化教育”、“三民主義教育”，但事實上也受到了抵制。總而言之，民國時期政府治理大學存在一個較為合理的權力邊界。這種權力邊界的最初形成，與當時知識精英，特別是以蔡元培為首的海外留學、親歷過西方大學教育的歸國人員有關，啟蒙思想包括了西方高等教育的治理理念，這些理念事實上成為了民國初期大學建制的基本共識和思想基礎。所以，民國初期治理大學的權力邊界是自覺的。當大學自治的理念在民國大學形成了某種“常態”后，國民黨時期，政府治理大學受前蘇聯影響，思想控制在加強，但長年戰爭，政府力所不逮，同時大學自治“常態”下的廣大師生，包括大學內部管理者抵制了政府加強大學控制的企圖。所以，民國中后期政府治理大學的權力邊界呈非自覺態。

其次來看民國時期大學內部行政權力與學術權力之間的關系。政府通過外部立法和董事會，包括校長任命來治理大學，而在大學內部，最為重要的權力則是行政權力與學術權力。大學實行的是“校長負責制”。顧名思義，長校者，對大學發展的一切均要負責。而校長上承政府、董事會之宗旨戰略，下統大學事責，為行政之中樞。在校長之下設評議會，評議會以校長為議長，選學科長與教授參與之，決策學校重要事宜。但是校長不是凌駕于評議會之上的，對學校重要決策事宜，校長只是一個召集人，評議會集行政與學術力量，集體決策。從這一角度看，評議會一方面是民國時期大學內部治理的最高權力機構，但是它呈現的不只是單一的行政權力，因為學科長和教授參與決策，所以它彰顯了學術權力。另一方面，評議會的部分決策，需經代表學術權力的教授會批準，教授會具有否決評議會部分決定的權力。在以校長為首的行政權力一脈，在評議會以下，再設行政會議，對行政事務進行決策。其下，則是事務處等行政執行部門。民國時期，學術權力的一個重要代表是教授會，教授會由教授選舉充任之，對大學教學、學術事務具有決策權，甚至可以否決評議會的部分決定。由是，制衡行政權力在民國大學成為可能。民國時期大學學術權力，沒有成為一種擺設，具有剛性，其保障主要來自于“外部立法”和“內部建章”，外部立法使評議會、教授會職權明確化，內部章程使其職權進一步落實，再加上當時高等教育領域共享“教授治校”理念，這些因素共同作用，使民國時期大學內部治理，較合教育規律。公立學校如是，私立與教會大學則更類同西方大學治理內部建制。民國時期，大學內部行政權力、學術權力的制衡與保障，讓兩種權力有序運行，讓教育家辦學、教授治校在很大程度上成為了可能，所以也自然難以存在當前國內大學盛行的“行政化”傾向。民國時期，大學校長因政府干預過度，掛冠而去;教師因理念不合，離職他就，成為佳話，“學術獨立”、“教授治校”幾為常態。

民國期間，大學外部與內部治理，更為符合高等教育規律，使教師傾心學術與人才培養，校長行政人員克守服務本職，如此大學生態，使當時在物質匱乏、戰爭連年的環境下，高等教育得到了較快發展。研究者無需“厚古薄今”，只應說，無論是自覺還是不自覺，民國時期大學事實存在的治理框架，并非一無瑕疵，但它促進了當時中國高等教育的較快發展，而且這也能夠給當下我國大學治理的改進提供些許啟示。首先，自覺構建政府治理大學的合理權力邊界。當前中國發展進入到了向改革要紅利的時期，簡政放權是改革的重要趨勢與舉措，這一點對高等教育領域同樣適用。現有的常態是，政府部門通過干部任命、編制供給、財政配置、招生控制、職稱評聘、課題發放等等方式，對高校實施微觀治理。這種方式的思想基礎屬于科學管理一路。科學管理通過物質激勵、動作時間規范等方式，在工業生產中至今有效，能夠帶來效率、效益的提升。但是大學非工廠，大學是研究高深學問之地，在一定程度上科研創新是一種閑暇的“副產品”，科學管理的方式強行規劃，難有成效;大學是人才培養之所，人才成長有其自身不同于工業產品形成的規律，難用整齊劃一的方式批量生產。政府治理大學過多干涉大學內部，則會導致大學難成特色，難按教育規律辦學。而對大學的行政干部身份供給則是導致“大學行政化”的根源之一。大學行政干部決定資源配置，導致教授、博士無心安靜治學育人。民國時期政府治理大學的權力邊界，無論是自覺的還是不自覺的，給我們的啟示是，政府從宏觀治理大學，簡政放權，激發大學自身的創造性，使大學百花齊放，特色發展成為可能。其次，大學內部治理制衡行政權力，保障學術權力。當前“大學行政化”的根源在于政府對學校進行行政干部身份供給，以及大學內部行政權力制衡不到位。大學內部行政干部與政府行政官員身份脫鉤，是化解“大學行政化”的必須。行政服務人員由于具有干部身份，高高在上，而且顯性與隱性待遇高于教學科研人員，特別是在資源配置上的決定權，使干部身份成為了大學教師入職后的向往所在，“官大則學問好”成為國內高校一道奇景。如此則大學成為了官場，科研教學則不是大學教師的目的，只是其行政升遷的工具。從民國時期大學內部治理得到啟發，保障學術權力，制衡行政權力，讓行政回歸服務，是改善當前國內大學生態的關鍵。當大學教學科研人員地位崇高，行政人員盡職服務，學術權力保障有力，行政權力運行合理，則中國大學內部治理就會重回本原生態，高等教育創新育人，回應時代吁求才更具可能性。當前大學紛紛制訂章程，希圖規范權力，但在當前環境下，外部立法更為重要，沒有外部強制，諸多大學章程作用將難彰顯，原因主要是大學內部固定利益集團早已定型，自我革命，有違人性。通過外部立法，用《大學法》劃出政府治理大學的權力邊界，并強制制衡大學內部行政權力，保障學術權力，將能促進我國大學更好發展，為邁向高等教育強國夯實制度基礎。

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（責任編輯 鐘嘉儀）