對存款保險制度的五點思考

以存款保險制度為代表的金融改革重點項目，本質是為了在改革頂層設計方面，逐漸從過去的偏重相機抉擇，到著重構建各類“內在穩定器”……

歷經多年探討的存款保險制度已于5月1日起在我國正式實施，這也引起了各界的廣泛熱議。我們看到。存款保險制度在各國具有某些共性的特征，同時在我國也具有一定的特殊性。對此，我們需要從如下幾個方面來進一步深入探討。

第一，需要對存款保險制度的性質進行重新思考和定位。

我們看到，2008年國際金融危機之后。學術界和市場都更普遍傾向于現有存款保險制度利大于弊的觀點。在我國。由于這一制度根本上是為了打破普遍、隱性的“剛性兌付”。構建市場化的金融運行原則。因此其中的“利”要更大一些。

就其實質意義來看。以存款保險制度為代表的金融改革重點項目，本質是為了在改革頂層設計方面，逐漸從過去的偏重相機抉擇。到著重構建各類“內在穩定器”，使整個金融體系更有彈性，有一定風險容忍度，可以更有效地進行金融產品的風險溢價定價。

一方面。對公眾來說，存款保險制度就是為了有效引導和穩定其市場預期，降低對金融體系的風險擔憂和擠兌傾向。這需要監管者進行更準確的信息傳遞，做好市場宣傳和知識普及，能夠真正地引導市場預期趨于理性。從而實現如《存款保險核心原則2014年版》所強調的兩大核心宗旨：保護存款人利益、維護金融系統的穩定。

另一方面，從監管者和學界自身來說，也不需要將其拔得太高。就全球來看，存款保險制度只是一個多數國家都有的、運作還可以的制度設計。其在2008年金融危機中的作用更體現出來，就是能夠緩釋危機的壓力，促使渡過難關。但是無法真正防范危機的發生。可以說，存款保險制度是我國長期“制度缺位”之后的一個“制度補位”。不應把它看成萬能的、可以替代其他政策或制度的東西，也不能取代監管當局的審慎監管，其建設也不能“一勞永逸”，需要不斷地調整和完善。

存款保險制度在我國的重要意義，在于促使政府從行政性的“父愛主義”思維來管理金融業，逐漸轉向用市場化金融規則來行動。在硬預算約束環境下促進銀行走向現代化經營機制和運營模式。同時。在居民金融服務的層面，逐漸打破“全民剛性兌付”的既有觀念。推動隱形風險的顯性化。

還需要注意的是，多數國家的存款保險制度都在發生大危機之后，為了應對危機而進行的設計，之后逐漸變成了長期化的制度安排。而在我國，面對的背景截然不同。沒有經過大危機的實際壓力測試，因此一方面需要考慮未發生危機時的運作。另一方面需要對于危機真正發生時的預案和制度進一步調整都有所準備。換句話說，正常時期存款保險是保障市場預期。危機時期則需要實際處理具體的挑戰，壓力更大。所以在存款保險制度建設和完善中。我國要未雨綢繆，充分考慮到未來可能發生的危機挑戰。

第二，在存款保險制度的功能定位方面也需要進一步研究和思考。

所謂功能定位涉及三個層次，一個是存款保險機制本身的運作。二是涉及到監管層面和消費者保護層面。三是金融機構一旦出現破產的風險處置層面。

就當前各國存款保險制度的運作模式來看。大概有幾種：一是純粹的“付款箱”型，僅負責對受保存款進行賠付；二是“強付款箱”型，除負責對受保存款賠付外，還適度參與風險處置，包括向高風險銀行提供流動性支持，為銀行重組提供融資等；三是“損失最小化”型。存款保險機構積極參與處置決策，并可運用多種風險處置工具和機制，實現處置成本最小化；四是“風險最小化”型，存款保險機構具有廣泛的風險控制職能，既有完善的風險處置職能，又有一定的審慎監管權。通常，美國、日本等大型經濟體存款保險制度主要采取“損失最小化”型和“風險最小化”型。新加坡、荷蘭等中小型經濟體或者長期未發生大規模金融風險的國家主要采取“付款箱”型和“強付款箱”型。

我國屬于大國經濟體，金融體系非常復雜。因此結合各國的經驗教訓，我認為我國的存款保險基金管理機構不僅應作為“付款箱”。而且將來需要充分介入監管層面，實現金融風險和損失的最小化。這種多元化的功能定位，就涉及三方面問題：一是高度重視監管協調問題，并且未來推動存款保險基金運作主體真正實現機構獨立；二是未雨綢繆，一旦真正走入銀行破產程序，那么存款保險的法律地位如何界定，現在還有很多法律沖突與缺失；三是提高賠付效率以穩定預期。我國的正式發布稿明確了“七個工作日賠付”。這一修改非常好。體現了效率，但同時理賠程序還需要進一步細化。再比如，《條例》明確，一旦存款保險機構接管了被投保機構之后，七個工作日就得償付存款人存款。但是接管之后有可能還需要進行清算重組，不一定就要實施破產，或許時間會更長，這需要在細則上進一步清晰。讓公眾的預期更穩定、更準確。

第三，存款保險制度實施不會引起大規模存款搬家。

所謂存款搬家。主要包括兩方面的討論：一是會否因為擔心小銀行出現風險。而使其存款流向大銀行，二是對于存款保險無法覆蓋的資產，是否會向銀行之外的資產發生轉移。對此我們看到，一方面，我國小銀行存款來源主要是小微企業和小規模客戶，一般低于50萬，很大程度上可以被存款保險制度覆蓋。小機構即使出現問題也能被保障。所以小銀行存款大規模流動可能性不大。另一方面，存款保險制度沒有覆蓋的50萬以上的賬戶，大多是高凈值人群和大企業賬戶。他們一般選擇大銀行、私人銀行或者專業財富管理機構進行資產管理，這些機構綜合實力和品牌信譽度較高，這部分企業和人群不會因為推出存款保險制度就大規模轉移資產。與此同時。從國際經驗來看，很多國家在推出和調整存款保險制度的過程中，也沒有出現明顯的存款搬家狀況。

第四。高度重視相關領域的改革和挑戰。

一是配套的政策制度改革問題。其中尤其涉及到金融市場退出機制的法律建設。如加快推動商業銀行破產法的制定。二是存款保險制度推出對于銀行業肯定同時帶來機遇和挑戰，需要銀行業加快推進業務模式轉型與創新。例如對于在單家銀行存款普遍超過50萬元的高凈值人群的資產配置需求，會進一步激發銀行業發展財富管理業務的動力。既然存款保險制度開始倒逼銀行業改革。這就需要在傳統金融業的產品創新方面，給予更多的空間。三是學界對于存款保險制度最大的擔心，就是可能會帶來道德風險和逆向選擇問題。那么圍繞如何降低這些負面影響。如何不扭曲銀行的行為。以及抑制冒險型的創新等，這都是需要深入考慮的核心，也是各國都在努力探索的。四是未來對《存款保險條例》進行細則優化時，要考慮賬戶問題。我國銀行賬戶未來可能會有多元化變化，比如不同功能賬戶、網絡銀行賬戶等。美國設立的聯邦存款保險公司（FDIC），保障的有支票賬戶、儲蓄賬戶、貨幣市場存款賬戶、大額存款賬戶等，每類在每家機構都是25萬美元上限。如果一個存款人在一個機構有四種不同賬戶。理論上可以有100萬美元的最高賠付上限。五是資金覆蓋率問題，即被保存款/合格存款總額。日本和美國的資金覆蓋率是接近80%，未來隨著我們國家存款結構的變化。是不是也要考慮這些帶來的挑戰？六是理論和現實都表明，在非危機時期，存款保險制度有利于中小銀行，但是在美國金融危機中。FDCI還是過度保護大銀行。讓小銀行破產，考慮到小銀行在我國的重要性，這就需在對大銀行和小銀行的處理上更加審慎。

第五，未來是否需要納入銀行之外的機構。

隨著存款保險基金管理機構及其功能進一步完善，加上金融業綜合經營趨勢的加快，是否也需要提前考慮如何整合非銀行金融機構或者是類金融組織問題的約束或保障問題？這也是值得我們進一步思考的。例如，FDIC曾經統一接管陷入困境的非銀行大型金融機構，另外由于FDIC在銀行監管者中是定義銀行類金融機構范圍的權威，因此能夠介入到各類類銀行組織的監管中。比如。第三方網上支付機構的用戶滯留資金，必須存放在本銀行里開設的無息賬戶中。而這些銀行是FDIC的被保險人，FDIC可以通過提供存款延伸保險實現對第三方網上支付機構及用戶滯留資金的監管。再比如，FDIC對P2P業務亦存在一定的監管或管理職能，其對Lending Club的監管，就主要是通過對與Lending Club共同打造金融創新服務模式的Web Bank（猶他州銀行）而延伸進行的。