行政裁量基準效力研究

摘要：行政裁量基準作為行政系統的內部控制模式，對強化行政自我約束、彌補立法固有缺陷、平衡個案正義與平等對待原則具有重要意義。裁量基準雖然不具有直接的對外效力，但卻以平等原則和行政慣例為媒介得以“外部化”，并間接對公民的權利義務產生事實上的拘束力，除非存在正當理由，裁量基準應當得到行政主體的遵守和適用。

關鍵詞：行政裁量基準；內部控制；內部規則；外部化

行政裁量基準是指行政機關在法律規定的裁量空間內，根據立法者的意圖以及比例原則等要求，綜合執法經驗的總結，按照裁量涉及的各種不同事實情節，將法律規范預先規定的裁量范圍加以細化，并設以相對固定的具體判斷標準。行政裁量基準以法律規范為基礎，是對法律規范的細化，它為行政活動提供了相應的準則、標準，正如平岡久教授所說，“行政基準是行政機關有關行政活動之內容、要件、程序等制定的規定，不具有行政立法的外部性法的效力”。由此可見，行政裁量基準對于規范行政機關自由裁量權的行使、減少行政權力的濫用具有重要意義。

從比較法的視角觀察，行政裁量基準制度已經在各國普遍確立。在法國，行政裁量基準制度被稱為“指示制度”，由具有自由裁量權的行政機關事先為自己及下級機關規定一個標準，作為行使自由裁量權的指導，但仍然保留根據每個個案的具體情況，決定是否適用這個標準的權力，其目的在于將行政處理的普遍性和特殊性結合起來。在日本，裁量基準制度是《行政程序法》確立的法定制度，裁量基準是行政機關的行動基準，“其設定和公布可以給予當事人以預測可能性，同時也具有防止行政決定的恣意、武斷的效果?！痹谖覈?，行政裁量基準制度雖然尚未作為一項基本制度得以確立，但是在行政實踐中已得到廣泛應用，各級行政機關在從事行政活動的過程中紛紛制定一系列裁量基準，行政許可、行政處罰、行政強制等諸多領域都有裁量基準的存在空間，可以說，裁量基準制度在我國已得到廣泛的認可。然而，行政裁量基準存在的合法性與正當性基礎為何，其效力范圍如何，以及由此引發出的裁量基準存在的缺陷及其規制等問題，需要我們進行進一步的研究。

一、行政裁量基準的理論基礎

（一）行政他律模式向行政自律模式的轉變

在傳統社會，對行政權的控制主要是通過立法和司法途徑進行。然而，隨著社會的發展，行政權逐漸由傳統的“警察權力”向社會福利等領域擴張，行政機關在行政活動過程中享有日益廣泛的自由裁量權。不僅行政權的內容和范圍得以擴張，而且行政權內部也逐步分化出準立法、準司法的權能，因此傳統的依靠立法、司法的外部控制模式已無法達到制約行政的效果，由此，行政系統對裁量的內部控制模式開始走向前臺。行政系統內部控制模式的理論基礎是行政自制理論，其關注行政機關的自我控制和制約，強調構建以政府自身為控制主體的行政自制。尤其對于我國而言，行政權自古以來十分強大，立法和司法難以對其形成有效的制約，因而必須通過行政的自我控制實現對行政權的監督和制約，而行政裁量基準制度就是行政權自我控制的途徑之一，裁量基準的制定和實施體現著行政的“自律”精神，即通過行政機關主導制定和執行裁量基準，實現對行政系統內部機構和人員的約束，從而限制裁量不公、濫用職權的現象，以達到對行政行為的有效控制。

（二）立法固有缺陷引發的行政裁量問題

首先，立法具有有限性，其不可能窮盡所有的社會現象；其次，立法應當具有統一性和普適性，因而其往往無法應對由于經濟、社會的發展情況帶來的地域差異；另外，立法具有一定的滯后性，無法有效應對其制定頒布后的新情況、新問題，而法律的穩定性又排斥對成文法的頻繁修改，因此，抽象的法律往往難以應對具體的個案，而這些問題的解決往往有賴于行政自由裁量權的行使，因為較之于寬泛的法律，行政行為更具專業性、靈活性和針對性。

（三）個案正義與平等對待原則之平衡

自由裁量權要求行政機關在進行行政活動時考慮個案的相關情節和特殊情況，因事制宜，實現個案正義，提升行政行為的合理性。然而，片面追求個案正義易導致行政活動的標準流于形式，行政決定過于依賴行政人員的主觀感受和價值評價，極易造成“同案不同判”等不良后果，影響法律的權威，損害平等原則。而行政裁量基準為自由裁量權的行使提供了較為客觀的標準，要求行政機關在運用裁量權追求個案正義的同時應盡可能考慮平等對待原則，實現二者的平衡，因此裁量基準制度在行政自由裁量權不斷擴張的現代社會是不可或缺的。

二、行政裁量基準的效力

行政裁量基準制度作為行政機關進行自我控制的手段，對行政系統內部具有當然的拘束力，但是，其是否具有對外效力，是否具有強制效力以及其與司法審查的關系等問題，都需要進行深入的研究。

（一）內部性規則及其“外部化”效應

行政裁量基準作為行政機關制定的一種解釋性規則，對行政機關本身產生拘束力是必然的，而且在傳統行政法理論上，受嚴格法治主義的影響，一般認為此類行政規則僅屬內部規則，只對行政機關和行政執法人員產生拘束力。行政裁量基準本質上屬于行政機關執行法律、加強自我約束的內部行政規則，一般以行政規范性文件予以發布，其效力不直接及于行政相對人，對相對人的權利、義務不產生直接影響?！皬墓δ苌涎?，裁量基準一般只是對法律規范內容的闡述和確定，對立法意圖的說明與強調，對行政主體及其公務員理解的統一和行動的協調，并沒有獨立設定、變更和消滅相對人的新的權利義務，不具有獨立的新的法律效果。”域外各國和地區基本上也將行政裁量基準作為行政的“內部規則”加以對待：在法國，細化了的自由裁量被稱為“指示”，其僅僅作為行政裁量權的指導，不具有強制性質，不改變利害關系人的法律地位；在德國，包括指導行政裁量的規則在內的行政機關內部的規范性文件統稱為“行政規則”，對于其約束力的范圍和強度問題，目前的基本看法認為其約束對象限于行政當局和下級官員，對公民至多是有間接的作用。

但是，行政裁量基準確實對行政相對人產生了事實上的拘束力，雖然裁量基準并未獨立地為相對人創設新的權利義務，但是其規定了行政主體應當如何適用具體的法律規范，統一了各行政主體對法律規范的實施標準或準則，間接地對公民產生了外部法律效果。因此，行政裁量基準的外部化逐漸得到普遍的承認，裁量基準作為內部規則通過“外化”的形式產生對外效力，對公民的權利義務產生事實上的拘束力。

行政裁量基準“事實上”法的拘束性是以平等原則和行政慣例為媒介間接形成的。根據平等原則之要求，對于本質上相同的事務，行政機關應當作出相同的決定，除非存在合理理由。裁量基準為行政活動提供了相對明確的標準，對內具有拘束力，在持續性和長期性的行政實務中得以貫徹施行，因而個案的處理如果違背了先前形成的行政慣例或持續性的行政實務而又不存在合理的理由，那么即是違反了平等原則，成為違法的行政行為。由此可見，行政裁量基準對外的拘束力是以平等原則為媒介而間接產生的。平等性審查的“比較對象”，是通過多數的對國民的行政決定而形成的“行政慣例”或“持續性行政實務”，在此意義上，可將行政裁量的自我拘束表述為“基于平等原則，通過行政慣例而產生的約束。”因而，行政慣例成為連接行政裁量基準與平等原則的橋梁，內部規則只有借助行政慣例這一紐帶，通過平等性審查這一途徑，才能產生外部化的拘束力，對公民的權利義務產生事實上的影響。不過，行政慣例的形成依賴于長期的行政實務和個案積累，關于如何認定行政慣例的存在，以及關于同種案件的以前多數行政決定之“多數”是什么程度等問題仍然具有較大的不確定性，有待于進一步的研究。但是，至少可以認為依據行政裁量基準所為的行政行為僅僅存在一次時，不能對相類似的案件產生拘束力，因為行政主體不能在“僅一次”的行政決定中明確關于某個案件應依據的方針、準則，而只有在作出了“多數的”行政決定之后才能確定充分的“比較準則”。

（二）裁量基準的強制性與個案裁量的可能性

行政裁量基準雖然是行政系統的內部規則，但是仍然具有事實上的外部效應，對相對人的權利、義務產生間接影響。那么，對于這種“外部化”的內部規則，其拘束力的強度如何，也即，行政機關是否能逃逸裁量基準而另行作出決定？如果允許行政機關脫離裁量基準另行作出決定，那么裁量基準就失去了自我約束的作用和意義；如果不允許行政機關靈性決定，似乎就從根本上取消或剝奪了裁量權。

對于這一問題，各國采取的一般態度是，行政機關原則上應當遵循有關裁量基準，但特殊情況下可以保留個別性裁量的余地。在德國，當裁量基準與個別裁量發生沖突時，應當審查裁量基準是否以及在何種程度上具有適法性，較為平衡的方案是：行政機關應當接受有關裁量基準的約束，但在特殊情況下可以撇開這個約束。在日本，學說與判例都承認行政機關可以脫離裁量基準而做出決定，“但是，從確保裁量權的公正行使、平等對待原則、相對人的信賴保護等的要求來看，要做出和準則不同的判斷，需要有使其合理化的理由。只要不能做出充分的說明，就產生違法的問題。”在法國，行政機關對屬于指示范圍以內事項所作的決定，如果不適用指示所規定的標準，也必須說明理由，否則就是越權行為。由于裁量基準具有事實上的外部性，加之平等原則、信賴保護原則的約束，其應當得到行政機關的遵守。但是，應當看到，裁量基準畢竟是行政機關為規范自由裁量權的行使而進行的自我約束，相對明確的裁量基準與個案的特殊性會存在內在的矛盾與張力，對于某些特殊案件，從個案正義的角度出發，應當允許行政機關擺脫裁量基準的束縛，在法律規定的自由裁量權范圍內結合個案的特殊情況，作出合理、妥當的決定，因為裁量基準制度設立的本意就是提升行政裁量的合法性、合理性而非取消行政的自由裁量，一味地適用裁量基準會忽視個案的特殊情況，導致行政行為過于僵化。由此可見，即使行政決定違反裁量基準和既已形成的行政慣例，只要其沒有超越法律的界限，行政決定并不當然違法。不過，需要指出，行政裁量基準事實上拘束性的強弱在不同案件中是不同的，一般來說，裁量基準規范內容的詳細性、確定性越高，其拘束強度就越大，允許例外性個案裁量的空間就越小。

既然允許行政行為例外地違反裁量基準而作出個案性裁量，那么必須探討在何種情形下允許這種例外性違反，一般認為，只有當存在“特別的”、“合理性的”、“充分的”、“充分且合理的”或“具體讓人信服”的根據時，才允許例外性違反。0而且，根據正當程序的要求，當行政機關需要脫離裁量基準而作出個案裁量時，必須履行充分說理的義務。平等原則、信賴保護原則并不完全排除結合具體案件行使個別性裁量權的必要，但是權力的行使必須基于充足的理由，并履行充分的說理義務，以增強個別性裁量的合法性和可接受性。除此之外，針對不同的情形，在理由說明方面可以區別對待：下級行政執法機關脫離上級機關制定的裁量基準的，實行從寬說理原則，著重就地域差異性進行說明；本級行政機關脫離自身所定裁量基準的，實行從嚴說理原則，著重就個案特殊性、新穎性進行說明。通過這種區分，能夠兼顧行政自我約束原則的落實和裁量基準制定主體多樣化的現實，從而靈活地游走于一般裁量與具體裁量、典型個案與特定個案之間。

以上主要討論對裁量基準“個別性的背離”，也即，在具體個案中，如果存在合理理由說明適用裁量基準影響個案正義，應當允許行政機關在充分說理的基礎上脫離裁量基準而進行個案裁量。那么，對于裁量基準的變更，即對原先裁量基準“一般性背離”的場合，是否仍然受到如“個別性背離”一般嚴格的限制呢？事實上，行政活動具有相當的政策性，往往隨著政治、經濟、社會基本情況的變化產生變化，而行政的靈活性也要求其不斷調整姿態應對社會生活中的新情況、新問題，因此裁量基準的變更是必要的，其不應受到過于嚴格的拘束。不過，對于依據新的裁量基準所作出的第一個行政決定，由于新的行政慣例尚未形成，其仍然是對先前行政基準的“個別性背離”，此時不能一概否定平等原則、信賴保護原則的限制。

三、結語

行政裁量基準作為行政機關自我控制、自我約束的手段，對規范自由裁量權、提高行政效率、提升行政行為的可預測性具有重要意義。裁量基準作為行政系統的內部性規則，雖然不具有直接的對外效力，卻間接對利害關系人產生事實上的拘束力，而且除非存在合理理由，裁量基準應當得到行政機關的遵循與適用。在實踐中，需要通過比例原則、行政參與與行政公開機制等對裁量基準進行適當的規制，維護公民的合法權益。