我國公法上不當得利制度構建之初探

摘要：目前，我國法律未明確規定公法上不當得利制度。公法上不當得利是指在公法范圍內，欠缺法律上的原因而發生的財產變動，致一方獲益，他方受損，受損的一方享有請求獲益方返還所受利益的權利的制度。公法上不當得利制度構建的核心在于確立科學完善的公法上不當得利返還請求權救濟途徑。本文將結合各地的研究成果，對公法上不當得利制度進行分析并對我國公法上不當得利制度構建提出建議。

關鍵詞：公法上不當得利制度；不當得利返還請求權；公法上不當得利制度構建

一、公法上不當得利的概念及構成

（一）公法不當得利的概念

“不當得利”一詞對于我們來說并不陌生，不當得利制度在民法上已經得到了充分發展研究，正如王澤鑒先生曾說“很少有一個制度，像不當得利那樣，源遠流長，歷經二千余年的演變，仍然對現行法律的解釋適用具有重大影響”。然而，何為公法上不當得利？學界一般認為，公法上不當得利是指在公法范圍內，欠缺法律上的原因而發生的財產變動，致一方獲益，他方受損，受損的一方享有請求獲益方返還所受利益的權利的制度。公法上不當得利在法律性質上來說是一種法律事實，這一法律事實導致當事人之間發生公法上不當得利債權債務關系，具體表現為不當得利之債。

（二）公法上不當得利的構成

公法上不當得利作為行政法上債權債務關系發生原因之一，具有其獨立的構成要件。具體包括以下三個方面：

第一，財產發生變動致一方獲益，他方受損。財產變動既包括金錢變動也包括其他有價值的財產變動。此外，一方獲益和他方受損之間需存在因果關系。

第二，財產變動欠缺法律上的原因。公法上不當得利的發生需無法律上的原因或者本來有法律上的原因，但財產發生變動后，法律上的原因不復存在，至于以何種方式及種類造成無法律原因而產生財產變動并不重要。

第三，財產變動基于公法關系產生。公法不當得利是行政法上債權債務關系發生的原因之一，其目的在于調整各種公法關系中欠缺法律原因而發生的財產變動，以恢復適法時的狀態。

（三）公法上不當得利與民法上不當得利的區分

公法上不當得利和民法上不當得利的主要區別在于造成財產變動的行為的法律性質不同。我們可從以下三個方面來區分公法規范與私法規范范圍內的財產變動行為的法律性質：第一，在財產變動存在合法原因時，以該原因來判斷財產變動關系的公私法屬性。第二，若財產變動無原因的，則從財產變動的假設原因上考量財產變動是因何種拘束力（責任）而發生，據以判斷其公私法性質。第三，若因其他方式而致財產發生變動，判斷其是否具有公法性質，則從得利者與失利者間的法律關系著手。

（四）公法上不當得利的分類

對于公法上不當得利的類型，按不同標準可對其作不同的分類。

按請求權基礎不同，我們可以將公法上不當得利分為三種類型。一是相對人對國家或其他行政主體請求；二是行政主體向相對人請求；三是行政機關之間相互請求，既包括行政主體之間相互請求，還包括同一行政主體內部不同行政機關間基于內部法律關系的相互請求。

按造成不當得利原因不同，我們可以將公法上不當得利分為給付型不當得利與非給付型不當得利。德國學說上并將非給付型公法上不當得利進一步區分為侵害型（如政府非法拆遷行為），求償型（如因被欺騙而誤給行政主體的行為）以及耗費型。

二、公法上不當得利的法理基礎

在德國，公法上的不當得利請求權的發展經歷了三個階段。第一個階段是直接適用民法上不當得利規定的階段；其次是類推適用民法上的不當得利階段，被稱為公法上的不當得利請求權；最后發展成為一種獨立的公法制度，以依法行政為理論基礎，規范政府與人民間無公法上原因的財產變動。

學界關于公法上不當得利法理基礎的討論主要集中于以下三點：第一，憲法中對財產權的保護。第二，行政法依法行政原則。第三，財產法中的衡平思想。筆者認為，將行政法依法行政原則作為公法上不當得利的法理基礎最具有說服力。憲法中規定的財產權是一項基本權利，適用于所有領域，范圍過于寬泛。衡平思想則主要運用于民法領域，將其作為一項行政法上獨立制度的法理基礎，缺乏說服力。依法行政原則能夠很好的為公法上不當得利制度的構建提供堅實的法理基礎。依法行政原則是指行政機關必須根據法律法規的規定依法取得和行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應的責任。依法行政的根本目的在于將政府的權力納入到法治的軌道上，建立一個民主政府、有限政府與責任政府。行政機關在行使權力的同時，也必然意味著對權力行使的后果負責。如果行政機關所為的行政行為欠缺法律原因造成財產變動而導致一方受損，那么法律必須構建相應的制度使其恢復到適法的狀態。因而筆者認為將依法行政原則作為公法上不當得利制度的法理基礎使其成為一項獨立的公法制度。

三、公法上不當得利返還請求權的相關問題

在整個法律體系中，請求權是指權利人請求他人為（作為、不作為）的權利。公法上不當得利在請求權規范體系中，則表現為公法上不當得利返還請求權，即在缺乏法律上原因的財產變動中，受損方得請求獲益方返還所受不當利益的權利。公法上不當得利返還請求權是行政合法性的后果，是恢復正義的要求。

（一）公法不當得利的救濟途徑

行政救濟途徑是指通過行為獲得的救濟方法之下通過何種途徑實現行政救濟的問題，其根據是否經司法途徑實施救濟為標準，可分為訴訟和非訴訟救濟途徑。根據主體不同來劃分，公法不當得利返還請求權可分為行政主體不當得利返還請求權和行政相對人不當得利返還請求權。因公法上不當得利的主體雙方的差異性，導致公法上不當得利返還請求權的行使也受其影響存在差異。

1.行政相對人不當得利返還請求權的救濟

當下，我國行政主體不當得利的事件時有發生，例如稅務機關多征收納稅人稅款，行政罰款超過法律規定限額等。由于目前我國沒有規定一般給付判決，行政相對人在對行政主體行使公法上不當得利返還請求權時只能嚴格按照相關法律的規定，通過向行政機關申請做出具體行政行為來返還，在申請返還無效后，再通過行政復議和行政訴訟以法院確認判決和履行判決的方式進行救濟。例如按照我國稅收征管法規定，行政相對人對于多繳納只能向納稅機關申請退還繼而對行政機關的決定提起復議或者訴訟。

筆者認為，未來在確立行政相對人公法上不當得利返還請求權救濟途徑時，可以根據財產變動是否基于具體行政行為而采取不同的救濟方式。對于不以具體行政行為為前提而產生的返還請求權，相對人應當首先向行政主體申請在雙方就具體返還事項發生爭議時，相對人可以請求進行行政復議，對復議結果不服的，可以提起行政訴訟在因具體行政行為而引起財產權利變動的情形中，除行政主體依職權撤銷原違法行政行為后予以返還，相對人還可以選擇采取行政復議或行政訴訟的方法維護權利。

2.行政主體不當得利返還請求權的救濟

在德國，行政主體不當得利返還請求權的救濟途徑有二：一是依法律授權或依“反面理論”，或行政相對人處于權力服從即隸屬關系時（如公務員），行政主體可以直接通過行政給付返還決定要求行政相對人予以返還，拒絕返還的，可以依法強制執行。在沒有法律明確授權的情況下，司法界也在很大范圍內確認了行政給付返還決定在習慣法上的授權根據。二是行政主體向普通行政法院或者專門行政法院提起一般給付訴訟。

筆者認為，在構建公法上不當得利制度行政主體不當得利返還請求權救濟途徑上，我們可以賦予行政主體以選擇權，即行政主體在享有返還請求權時，可以選擇采用行政行為的方式亦或提起行政訴訟的方式行使自己的權利。我國可以參考借鑒德國“反面理論”，即“行政機關對財產變動所依據之行政處分，如依法享有撤銷或廢止之權限，則此項做成撤銷或廢止行政處分之權限，亦可包括作成給付裁決命其返還之權限?！蓖ㄟ^盡可能實施具體行政行為和簽訂行政合同的方式行政，從而為行政主體通過行政行為行使公法上不當得利返還請求權提供依據。在這種情況下，行政主體可以直接做出要求行政相對人返還不當得利的行政命令，必要時還可據以強制執行。我們還應當賦予行政主體以行政訴訟原告資格，即行政主體能夠通過提起行政訴訟的方式來實現享有的公法上不當得利返還請求權。同時，我們可以賦予行政主體選擇權，行政主體在享有返還請求權時，可以自行選擇采用行政行為的方式亦或提起行政訴訟的方式行使自己的權利。

（二）公法不當得利返還請求權的阻卻因素

在德國公法上不當得利制度中，行政相對人可以基于各種因素如信賴保護原則、衡平法理以及時效原則等對行政主體主張免除返還責任。這些因素構成了公法上不當得利返還請求權的阻卻因素。

第一，信賴保護原則是指當個人對行政機關作出的行政行為已經產生信賴利益，并且該利益具有正當性而應受到保護時，行政機關不得變動該行為，否則應做出相應補償。信賴保護原則是一般法律思想的必然表現，在所有法律秩序中具有規范法律交易的任務。根據我國臺灣地區行政程序法的規定，受益人具備下列三個條件時，行政機關不得撤銷違法之受益處分：①受益人無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形（即信賴值得保護）；②受益人信賴該授益處分（即有‘信賴的表現’）；③信賴利益顯然大于撤消所欲維護之公益。

第二，衡平法理是指無論行政相對人受領利益時是主觀善意還是惡意，無論其是否具有值得保護的信賴利益，行政主體在特定情況下可以根據行政相對人的生活狀況、返還能力以及經營狀況等因素，放棄全部或部分不當得利返還請求權的實現。依據衡平法理，在我國公法上不當得利制度的構建過程過，應當允許行政主體在行政相對人處于生活危難或生產、經營瀕臨破產等嚴重危及生存的情形下，根據具體情況，減免其不當得利返還的義務。

第三，行政主體不當得利返還請求權的行使還受到時效的限制。德國《行政程序法》第48款規定：“行政機關獲知撤銷一違法行政行為的事實，僅允許從得知時刻起計1年內作出撤銷。但不適用于第2款第3句第1項?！迸_灣《行政程序法》第131條作出了更加明確的規定，“公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。且因時效完成而請求權當然消滅”，但“前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷”。我國可以在公法不當得利制度中明確行政主體不當得利返還請求權的行使時效，來確保法的安定性。

四、結語

在建設法治政府，步入法治時代的進程中，我國必須建立起獨立完善的公法不當得利制度來解決社會發展中出現的公法上不當得利糾紛。在構建公法不當得利制度的過程中，我們可以充分借鑒立法經驗和實踐經驗，將公法不當得利制度構建的詳細完備，使其成為一項先進完善的制度，為中國法治進程助力。