檢察機關(guān)介入公益訴訟之探析

摘要：在我國近些年的司法實踐中，出現(xiàn)了由檢察機關(guān)介入公益訴訟的若干案例。檢察機關(guān)介入公益訴訟有其必要性與可行性。探索建立檢察機關(guān)介入公益訴訟的制度，對于我國的法制建設(shè)具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；公益訴訟；程序

公益訴訟一詞起源于羅馬法，是與保護個人利益的私益訴訟相對的保護社會公共利益的訴訟。檢察機關(guān)介入公益訴訟，是指檢察機關(guān)對涉及國家利益和社會不特定多數(shù)人的利益的案件，向法院提起訴訟或支持、參與訴訟活動，追究相關(guān)人法律責任的活動。

對于檢察機關(guān)如何介入公益訴訟，理論界一直有不同認識。筆者認為，應(yīng)賦予檢察機關(guān)代表國家和社會介入公益訴訟的權(quán)利，并對檢察機關(guān)介入公益訴訟的程序等作出明確的規(guī)定，以更好地保護國家和社會公共利益不受非法侵害。

一、檢察機關(guān)介入公益訴訟的必要性

（一）檢察機關(guān)的性質(zhì)決定了檢察機關(guān)介入公益訴訟的必然性

在我國所有的國家機關(guān)中，檢察機關(guān)是最合適的代表國家利益和社會利益的訴訟主體。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，負有監(jiān)督法律正確實施的職責。檢察機關(guān)的權(quán)利不具有實質(zhì)的處分權(quán)，在國家利益和社會公共利益受到侵害時，能夠忠實地維護國家利益和社會公共利益。此外，檢察機關(guān)的工作人員熟悉法律，能夠有效的運用法律武器維護國家利益和社會公共利益。在國家利益或社會公共利益收到侵害時，檢察機關(guān)有責任，也有能力向人民法院提起訴訟。

（二）社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，決定了檢察機關(guān)介入公益訴訟的緊迫性

當一個民事行為侵犯了國家和社會公共利益，造成了國家和社會公共利益的損害。這些行為不是直接侵犯特定的公民、法人或其他組織，往往無人享有訴權(quán)。即使法律賦予其起訴權(quán)，也常常因為與自身利益無關(guān)而無人起訴。檢察機關(guān)行使起訴權(quán)，就可以啟動訴訟程序，使人民法院有權(quán)對這類案件享有審判權(quán)。

當行政機關(guān)的具體行政行為破壞國家利益和社會利益，特別是在行政許可領(lǐng)域，濫發(fā)許可，造成資源破壞性利用時，個人和組織往往與案件無利害關(guān)系。此外，在行政案件中，個人和組織面對的是國家行政機關(guān)，起訴難、取證難的現(xiàn)象依舊存在，這就使此類案件無人起訴。賦予檢察機關(guān)對此類案件的起訴權(quán)，不僅可以更好地保護國家和社會利益，而且可以對行政權(quán)起到監(jiān)督和制約作用。

二、檢察機關(guān)介入公益訴訟的意義

（一）有利于維護社會公共利益

公共利益是指不特定的多數(shù)人的利益。當公共利益受到侵害時，以個人救濟為宗旨民事訴訟，很難對公共利益起到保護作用，而行政權(quán)又具有擴張性，相關(guān)行政部門很可能成為公共利益的侵害者，完全通過行政手段去維護公共利益是很難實現(xiàn)的。建立檢察機關(guān)介入公益訴訟制度，可以彌補我國相關(guān)保護機制的不足，使公共利益得到更好的司法保護。

（二）有利于實現(xiàn)社會公平正義

公平正義是法治社會的永恒追求，維護公共利益就是維護多數(shù)人的利益，從而有利于實現(xiàn)社會的公平正義。另外，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，通過介入訴訟的方式維護公共利益，不僅有利于社會輿論的公開監(jiān)督，而且可以確保案件得到公正的裁判，從而更好的實現(xiàn)社會的公平正義。

（三）有利于提高訴訟效率

公正與效率，是訴訟活動中需要解決的一個矛盾體。司法活動應(yīng)當在注重公正的同時兼顧效率，亦即公正優(yōu)先、兼顧效率。檢察機關(guān)擁有眾多的訴訟優(yōu)勢，比如專業(yè)的法律知識、較強的調(diào)取證據(jù)的能力。當公共利益受到侵害時，檢察機關(guān)可以在較短的時間內(nèi)查明事實，介入訴訟，避免程序的不必要浪費。

三、檢察機關(guān)介入公益訴訟的條件

（一）有相關(guān)的法律法規(guī)

德國民事訴訟法規(guī)定，檢察機關(guān)作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟；《法國新民事訴訟法》第422條也作出了相應(yīng)的規(guī)定：“法律專門規(guī)定的案件中，檢察機關(guān)作為主要當事人提起訴訟”。在我國，新修訂的民事訴訟法第55條規(guī)定，對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。該規(guī)定尚未明確規(guī)定檢察機關(guān)可以介入公益訴訟。新修訂的行政訴訟法也未規(guī)定檢察機關(guān)可以介入公益訴訟。

（二）符合訴訟的一般條件

公益訴訟作為訴訟的一種，必須符合法定的起訴條件。對于民事公益訴訟，起訴條件應(yīng)包括：有明確的被告，有具體的訴訟請求和事實、理由，屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。對于行政公益訴訟以及刑事附帶民事公益訴訟，起訴也必須滿足法定條件。

（三）案件范圍

案件應(yīng)是國家和社會公共權(quán)益受到嚴重的損害，或公民、法人的合法權(quán)益受到侵害并且涉及國家和社會公共利益的案件。

（四）其他主體的起訴機制受阻

起訴機制受阻包括兩種情形：一是無特定的組織或個人起訴，二是雖有特定的組織或個人起訴，但其不敢、不愿或者沒有能力起訴。對于第一種情形，檢察機關(guān)可自行提起訴訟，以維護公共利益。對于第二種情形，檢察機關(guān)可通過支持訴訟或參與訴訟的方式介入到公益訴訟中。

四、檢察機關(guān)介入公益訴訟的方式與程序

檢察機關(guān)介入公益訴訟的方式主要包括：支持訴訟、參與訴訟、提起訴訟。

（一）支持訴訟

對于個人、組織等提起的公益訴訟，當事人因客觀原因無法收集到與案件有關(guān)的關(guān)鍵性證據(jù)時，可以向檢察機關(guān)提出調(diào)取相關(guān)證據(jù)的申請。檢察機關(guān)在接到申請后，經(jīng)過審查，認為需要調(diào)取證據(jù)的，可以按照程序依法調(diào)取相關(guān)證據(jù)，支持訴訟。

（二）參與訴訟

對于操縱市場、不正當競爭等既侵害了個人利益，又侵害了國家和社會整體利益的案件，檢察機關(guān)可以在接到報案、控告、舉報后，查明案件事實。如果確實存在侵害國家和社會整體利益的情況，檢察機關(guān)可以與案件當事人作為共同原告參與到訴訟中，作為公益訴訟的原告，代表國家和社會利益介入訴訟。

（三）提起訴訟

1.做好起訴前準備工作

（1）查明案件事實，收集與案件相關(guān)的證據(jù)材料。

（2）確定損害國家利益和社會整體利益的當事人。對于雙方惡意串通，損害國家和社會整體利益的案件，列雙方為案件被告；對于侵害不特定的公共利益的案件，列對方為案件被告。

（3）將投訴作為檢察機關(guān)提起公益訴訟的前提。行政執(zhí)法與司法相比，具有主動性和及時性的特點。為了更好的制止和懲處侵害公益的行為，檢察機關(guān)在提起公益訴訟之前，應(yīng)當?shù)较嚓P(guān)行政部門進行投訴，從而及時的制止違法行為，將對公益的損害程度降低到最低。只有在投訴無果時，方可提起訴訟，將訴訟作為保護公益的最后手段。

（4）確定對案件有管轄權(quán)的法院。公益訴訟與其他普通訴訟相比，往往會涉及不特定多數(shù)人的利益，案件復雜，辦案難度較大，因此應(yīng)提高公益訴訟案件管轄級別，即一審法院應(yīng)為中級人民法院。2014年12月8日最高人民法院審判委員會通過的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條規(guī)定：第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或被告住所地的中級以上人民法院管轄。此時應(yīng)由與案件有管轄權(quán)的法院相對應(yīng)的同級人民檢察院提起訴訟。

2.積極出庭應(yīng)訴

在法院決定立案受理，啟動訴訟程序后，檢察機關(guān)應(yīng)認真做好出庭準備工作，在庭審中積極運用證據(jù)，適時舉證；對于對方當事人提出的證據(jù)進行認真的質(zhì)證。同時在勝訴后，密切關(guān)注案件的執(zhí)行情況。