淺析我國PPP模式的發(fā)展

摘要：PPP模式是包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的各種準公共物品供給的一種全新模式，在我國正得到廣泛的運用。PPP模式通過引入私人部門的資金技術(shù)和管理等優(yōu)勢，可以有效地提高各種共服務(wù)的質(zhì)量。但是由于我國特殊的國情，決定了PPP模式在運用過程中會面臨著各種各樣的困難，本文以委托代理理論為視角，探討PPP模式在我國的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公共產(chǎn)品；委托代理理論

中國目前正處于經(jīng)濟騰飛期，對于各項基礎(chǔ)設(shè)施的需求迅猛增加。然而由于政府資金與能力的限制，這些項目完全交給政府來運作是不太可行的。隨著投融資市場化的發(fā)展，PPP模式（公私合營），通過引入民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既可以有效地緩解政府資金不足的問題，同時也通過市場招標等方式引入市場競爭提升了公共服務(wù)的質(zhì)量。由于資金和效率上的優(yōu)勢，PPP模式已經(jīng)成為包括基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益事業(yè)建設(shè)的重要渠道。

一、PPP模式中委托代理關(guān)系

至于什么是PPP，學(xué)術(shù)界尚存在爭議，有些學(xué)者認為“PPP是公共部門與私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中通過正式協(xié)議建立起來的一種長期合作伙伴關(guān)系”。也有的學(xué)者認為“PPP是公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、實現(xiàn)特定公共產(chǎn)品的公共效益而建立的項目全生命期合作的契約關(guān)系”。薩瓦斯認為PPP模式可界定為政府和私人部門之間為提供公共服務(wù)的多樣化安排，其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動由私人部門來承擔(dān)。本文認為PPP指的是公共部門為了更好地提供公共服務(wù)，而與私人部門通過合同方式確立的基于風(fēng)險共擔(dān)和利益共享的合作機制。在這種合作的過程中，公私部門之間便建立起了委托代理關(guān)系。其中公共部門為委托人，由于資金、技術(shù)等的限制，不得不將一部分公共服務(wù)項目委托給私人部門，私人部門從而成為代理人，在公共部門的委托下的完成包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的一系列公共服務(wù)項目。

具體來說，主要包括以下幾個方面：

1.政府部門與私人部門之間的委托代理關(guān)系

政府部門一般是作為項目的發(fā)起者，通過特許經(jīng)營權(quán)等方式，將涉及到公路、鐵路、地鐵等的公共服務(wù)項目委托給私人部門即項目經(jīng)營方來經(jīng)營。在這一過程中，雙方之間存在著明顯的博弈過程。政府部門作為項目的發(fā)起人，往往希望中標企業(yè)可以在保質(zhì)保量的情況下盡快的完工，而對于項目經(jīng)營者來說，如果太快完工，會付出較大的建設(shè)和管理成本，同時也會帶來較大的安全隱患。如果完工太慢的話，又有可能面臨因為延期交付而被罰款的危險。因此，如何合理確定合理的利潤水平和激勵機制，來確保經(jīng)營者的工程進度和質(zhì)量，避免消極怠工現(xiàn)象的出現(xiàn)，這是一個典型的道德風(fēng)險問題。

2.投資人與私人部門之間的委托代理關(guān)系

項目投資人將項目資金委托給私人部門使用，希望它可以在保證質(zhì)量的前提下用盡可能少的資金完工，因為如果資金過多超過項目所需的資金數(shù)目則有可能會造成浪費，損害投資人的利益。而對于私人部門來說，他們則希望獲取更多的項目資金，以保證項目順利進行。在這種情況下，項目投資人有必要了解經(jīng)營者的經(jīng)營能力，以確定合理的投資金額。而在現(xiàn)實中經(jīng)營者的能力往往是投資人所不知道的隱藏信息，投資人在簽訂協(xié)議時面臨著因為錯誤選擇和錯誤判斷而來帶的風(fēng)險。投資人與私人部門之間合作的基礎(chǔ)是貸款協(xié)議，其中關(guān)鍵的問題是如何合理的確定資金分配結(jié)構(gòu)。在這里會出現(xiàn)逆向選擇的問題，投資人不知道項目風(fēng)險的大小，投資人為了降低投資風(fēng)險，會設(shè)計一系列融資協(xié)議，項目經(jīng)營者會選擇對自己最有利的融資協(xié)議，投資人根據(jù)發(fā)起人選擇的融資協(xié)議來確定項目風(fēng)險，從而最終決定是否對項目進行投資。

二、PPP模式的優(yōu)勢

在委托方與代理方相互博弈的過程中，合同成為了約束彼此行為的重要的規(guī)范。合作同時意味著對于后果和行為共同承擔(dān)責(zé)任。合作的核心是權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險、利益的分享和分擔(dān)。一般而言，在確立委托代理關(guān)系之前，雙方會將各自的權(quán)利與責(zé)任列明，在以后的項目建設(shè)過程中，雙方都嚴格按照合同行事，享受合同規(guī)定的權(quán)利，履行合同規(guī)定的義務(wù)。這種合同制管理的方式，相對于傳統(tǒng)的政府治理，具有明顯的優(yōu)勢。通過PPP模式提供的公共服務(wù)，可以有效地緩解政府財政壓力，同時，采用PPP模式，由于其機制新、管理活、責(zé)權(quán)利明確，比傳統(tǒng)的由政府單獨建設(shè)、運營的模式更為高效，因此，逐漸被廣泛采用。

1.可以促進政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理的水平

傳統(tǒng)的由政府包攬一切公共物品與服務(wù)的方式，難以避免的會產(chǎn)生包括政府財力緊張，服務(wù)效率低下等問題。PPP模式下，政府通過與私營部門合作的方式來通過公共服務(wù)，不僅有利于緩解財政壓力，同時也可以促使政府部門轉(zhuǎn)變職能、更新觀念并提高管理水平，政府可以從微觀管理的繁重事務(wù)中走出來，從過去的公共事業(yè)的提供者變成監(jiān)督者。同時，在于私營部門合作的過程中，也有助于政府學(xué)習(xí)私營部門先進的管理方式，促進政府管理效率的提高。

2.可以有效地提高公共服務(wù)的質(zhì)量

在傳統(tǒng)的政府治理階段，政府壟斷了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，“只此一家，別無分號”，難以保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。在PPP模式下，政府通過招投標等方式，選擇最為合適的企業(yè)來負責(zé)公共物品的提供，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”的方式來提高服務(wù)質(zhì)量。同時，對于中標企業(yè)來說，為了維持自己的經(jīng)營權(quán)，它必須努力提高服務(wù)質(zhì)量，否則很有可能面臨被換掉的風(fēng)險。另一方面，傳統(tǒng)的政府治理階段，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式是“花別人的錢”，而在PPP模式下則轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ㄗ约旱腻X”，這就促使私人部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是更加具有成本意識，以盡可能少的投入提供高質(zhì)量的產(chǎn)品。這就決定相較傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給模式而言，PPP模式下能夠以更高的效率提供更加高品質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。

三、PPP模式在我國存在的困難

與所有的委托代理關(guān)系一樣，在公私部門合作的過程中，同樣會產(chǎn)生由于信息不對稱而造成的一系列的問題。在PPP模式中，政府和項目投資者以及經(jīng)營者之間往往會由于各自追求的目標的差異性，形成在項目合作過程中的各方利益的博弈。為了避免各方為了實現(xiàn)自身利益最大化而損害其他參與者的利益，在項目發(fā)起方和項目投資方、項目投資方和項目經(jīng)營者往往是以合同的方式來明確規(guī)定各自的權(quán)利與義務(wù)。但是，這種以合同為紐帶的契約關(guān)系的實現(xiàn)，在我國的特殊國情下，也存在許多困難。

1.公共產(chǎn)品難以定價

在對于公共產(chǎn)品進行定價的時候存在著一個矛盾：即公眾希望以盡可能低廉的價格獲取公共服務(wù)，而私人投資者則希望通過提高定價來賺取利潤。在私人部門與公眾之間，政府起著十分重要的作用。對于一些重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)雖然是通過PPP的模式提供，但是對于產(chǎn)品價格則是由政府來確定，這就使得政府處于一個左右為難的境地。如果價格過低會損害私人部門的利益，而如果定價過高則會造成公眾的不滿。在這種情況下，政府會采取對私人部門進行補貼的方式來平衡雙方的利益。但是由于現(xiàn)階段我國政府部門財政吃緊的狀況，現(xiàn)實中經(jīng)常會出現(xiàn)一些項目由于政府定價過低同時又缺乏足夠的價格補貼而陷入困境。在對于PPP項目提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府一方面比較缺乏對私營企業(yè)所提供服務(wù)的可能成本的合理分析，曾經(jīng)承諾提高最終消費者價格的保證難以兌現(xiàn)；另一方面又不得不面對公眾對于漲價的指責(zé)和抱怨。

2.政府責(zé)任意識淡薄，角色難以轉(zhuǎn)變

與傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)由政府提供相比，PPP模式下政府的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變。政府由原來的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)樽優(yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公用事業(yè)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。政府部門不再將重點放在擁有和管理資產(chǎn)上，而是配合私人機構(gòu)建立相應(yīng)的管理監(jiān)督機制，保證公用事業(yè)的運行最具成本效益。這種角色的轉(zhuǎn)變需要政府對于PPP模式有著足夠的認識，并且愿意為此做出轉(zhuǎn)變，但是在實踐過程中，由于傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式的影響，政府不愿意放棄對于公共服務(wù)項目的主導(dǎo)權(quán)力，在私人部門提供的過程中進行不合理的干預(yù)，造成公共服務(wù)的質(zhì)量難以保證。

3.市場競爭不足，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租

通過PPP模式運作的準公共物品，一般都是具有高額利潤的項目。私人部門為了能夠取得項目經(jīng)營權(quán)，在利益驅(qū)動下，往往會采取尋租的方式，賄賂政府部門的負責(zé)人，以獲得在招標中的優(yōu)勢地位。這種現(xiàn)象的存在會嚴重影響到公共利益，同時通過這種方式選擇的代理人不一定是最合適的代理人，再加上一旦中標，則意味著在該項目中的壟斷地位，私人部門在追求私人利益做大化的過程中，往往會出現(xiàn)偷工減料，與政府“合謀”的現(xiàn)象的出現(xiàn)。從而助長了公共權(quán)力異化之風(fēng)，嚴重損害公共項目的公益性。

4.私人部門融資困難

PPP模式使得私人部門成為公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者，但是對于這些公共服務(wù)項目來說，前期的投資往往是巨大的，需要私人部門進行融資。但是在我國目前的經(jīng)濟融資機制下，國有銀行和一般的股份制商業(yè)銀行在一定程度上存在著對私人經(jīng)濟的歧視，因此對其融資設(shè)置諸多限制，造成私人部門融資渠道狹窄，融資成本高的問題，尤其是針對于中小企業(yè)而言，融資會更加困難，使得私人部門在參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中處于非常不利的地位。這就無形中將一些企業(yè)排斥于PPP項目之外。

四、促進我國PPP模式發(fā)展的對策建議

PPP模式不僅在融資領(lǐng)域具有得天獨厚的優(yōu)勢，但是，由于當(dāng)前國內(nèi)對PPP模式的研究不成熟，以下針對制約我國PPP模式發(fā)展的因素，提出幾點對策建議。

1.合理確定價格

“我國對特許經(jīng)營項目及壟斷產(chǎn)品定價沿用成本定價輔以價格聽證，PPP項目適當(dāng)價格管制會使社會經(jīng)濟效率提高”。應(yīng)該在保證消費者和私人部門的權(quán)益的同時，遵循公平與效率的原則。所謂公平即價格確定時必須全面考慮價格確定造成的影響，不能降低低收入和部分中等收入者的基本生活水平，而應(yīng)當(dāng)增加社會的總體福利。所謂的效率則是指私人部門應(yīng)提供足夠多的產(chǎn)品和服務(wù)，滿足消費群體的需求，同時降低生產(chǎn)成本，最大限度地滿足消費者的需要。因此對于PPP項目價格確定的基本原則就是保證私人部門以最低的價格提供產(chǎn)品和服務(wù)同時又要給其足夠的激勵，鼓勵其增加產(chǎn)量，改善服務(wù)，實現(xiàn)公眾和私部門的雙贏。

2.轉(zhuǎn)變政府角色

PPP模式的是在政府積極推動下發(fā)展的，在這一過程之中政府能否很好的擺正自己的位置，是影響PPP發(fā)展的一個十分重要的因素。按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，應(yīng)該充分發(fā)揮市場在資源北之中的基礎(chǔ)性作用，政府只是起到宏觀調(diào)控的作用。在以往的公共服務(wù)提供模式中，政府起著主導(dǎo)的作用，然而在PPP模式中政府需要調(diào)整自身的角色定位，由主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者與監(jiān)督者，負責(zé)對私人部門提供監(jiān)督與指導(dǎo)，確保通過PPP模式提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。同時，政府需要對PPP模式保駕護航，積極促進新的投融資體制的形成，保證國內(nèi)外的私人部門可以更好的參與到我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)當(dāng)中。

對于我國PPP模式剛剛起步的狀況，政府應(yīng)該從以下幾個方面促進PPP模式的健康發(fā)展：首先，應(yīng)該確保PPP模式的全民受益性；其次，建立政府公信力，消除政策不確定性導(dǎo)致的企業(yè)成本增加；再次，做到對PPP模式的有效監(jiān)督，防止腐敗和其他尋租行為的產(chǎn)生；最后，應(yīng)該減少不合理的競爭壁壘，實現(xiàn)充分有效的市場競爭。

3.形成有效的監(jiān)管框架

只有形成良好的監(jiān)管框架，并且有效執(zhí)行，一個項目才可以順利完成。

一般來說，基礎(chǔ)設(shè)施的投資回報期都會比較長，在這么長的時間里為了充分保證委托方和代理方的利益，有必要建立起一個有效的監(jiān)管體制，從而實現(xiàn)對于利益相關(guān)方的充分監(jiān)督。對于PPP項目來說，我們可以組建起一個對民意負責(zé)的、超脫于企業(yè)和用戶之外的專門的監(jiān)督管理機構(gòu)，對于項目定價、經(jīng)營等進行統(tǒng)一的監(jiān)管，從而保證項目資產(chǎn)的安全性以及企業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性。同時，有必要加強對于合同的管理，將監(jiān)管規(guī)則寓于合同之中。另外，我們還可以參考與借鑒西方發(fā)達國家的一些做法，通過完善的社會監(jiān)督機制，如聽證會制度等引進PPP項目監(jiān)管過程之中。

4.拓寬融資渠道

PPP模式的發(fā)展離不開政府的積極推動，為了改變我國目前存在著的私人融資困難的現(xiàn)狀，政府應(yīng)該積極促進政策性銀行對私人投資貸款的放開，從而在政策上實現(xiàn)鼓勵私人投資的目的。同時，政府還應(yīng)該積極為民間投資項目提供融資，為此，應(yīng)該建立起重大項目優(yōu)先制度，對于一些比較有意義而且前景比較好的項目，面向社會公開招標。除此之外，如果政府可以充分拓寬大型PPP項目的投融資渠道，不僅可以改善公共事業(yè)投資不足的情況，而且也可以充分緩解政府在公共產(chǎn)品和服務(wù)提供過程中存在的資金壓力，從而更好地為實現(xiàn)公共利益服務(wù)。