論刑法中“國家工作人員”的認定

摘要：國家工作人員的正確認定，不僅關系到特定犯罪的定性問題，而且還涉及到對犯罪人的處罰輕重。我國現有法律規定及客觀實際對刑法中幾個特定概念含義的分析、闡述，找到一條現階段認定國家工作人員范圍的相對合理、合法的途徑。

關鍵詞：國家工作人員；立法沿革；國家機關；從事公務

修訂后的刑法對國家工作人員作了較為明確而不同以往的規定，對司法實踐中正確認定國家工作人員，準確定罪量刑以及嚴厲打擊國家工作人員職務犯罪，具有十分重要的意義。本文根據新刑法的規定，就國家工作人員的概念、特征及范圍，略陳己見，以收拋磚引玉之效。

一、國家工作人員概念和范圍的立法變遷

刑事立法中關于國家工作人員的規定在刑法修正前，大體上經歷了四個階段。而每個階段刑事立法對國家工作人員概念、特征、范圍的不同界定，都反映了不同時期政治經濟形勢的發展特點，以及國家對職務犯罪的刑事政策試分述如下：

第一階段是1979年刑法對國家工作人員的規定。不僅沒有準確地界定國家工作人員的概念和特征，而且將受賄行為也視為貪污，導致界限不明。

第二階段是1982年全國人大常委會《關于嚴懲嚴重破壞經濟的罪犯的決定》對國家工作人員的規定，這個概念彌補了刑法規定的不足，將國家工作人員進行了具體分類，尤其是將企業、事業單位明確限定為國營企業、國家事業機構，把集體所有制企業、事業單位工作人員從國家工作人員中排除出去，從一定程度上縮小了國家工作人員的范圍，表明黨和國家擬集中力量對初露端倪的國家工作人員職務犯罪從嚴打擊的決心。

第三階段是1988年全國人大常委會《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》（下稱《補充規定》）中對貪污罪、受賄罪犯罪主體的規定。

第四階段是最高檢1995年出臺了一個名為《關于辦理公司。企業人員受賄、侵占和挪用公司、企業資金犯罪案件適用法律的幾個問題的通知》的司法解釋，最高法也出臺了一個司法解釋，《關于辦理違反公司法受賄、侵占、挪用等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，該《解釋》則突出國家工作人員“身份”的特征。因此，要確定國家工作人員的范圍，必須將“身份”和“從事公務”二者緊密地結合起來。

二、國家工作人員范圍之梳理

就上述一些頗具爭議的問題進行剖析之后，筆者認為刑法第93條中所規定的國家工作人員，應該概括為國家機關工作人員和準國家工作人員兩大類。

1.國家機關工作人員

根據現行刑法的相關規定，國家機關工作人員就是在國家機關中從事公務的人員。當前，我國國家機關工作人員根據國家機關的劃分標準，又可以分為兩小類：

（1）純正的國家機關工作人員。純正的國家機關工作人員就是憲法所規定的機關中從事公務的人員，具體表現為行為人在各級權力機關、行政機關、檢察機關、審判機關、軍事機關中從事公務。

（2）準國家機關工作人員。根據前文對國家機關所進行的分析，行為人在中國共產黨的各級機關以及中國人民政治協商會議的各級機關中從事公務，則認定為準國家機關工作人員；行為人在鹽業局、石油天然氣總公司等國有公司、企業、事業單位從事公務。就其本質屬性來看，應將其劃入到準國家機關工作人員的范圍之內。

2.以國家工作人員論

以國家工作人員論的種類，主要是依據刑法第93條第2款的相關規定，具體包括：

（1）行為人在國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務。由于行為人在該單位的職能所體現的都是國家性質，因此，只要行為人在這些單位中從事公務，都應當以國家工作人員論。

（2）國家機關、國有公司、企業、事業單位委派行為人到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務。行為人在該單位中從事公務時，對其委派前是何種身份將不受限制，只要具有相關的法律依據并且能夠證明行為人是被委派到該單位中從事公務的，就必須以國家工作人員論。

（3）行為人依照法律從事公務。在這里應包括行為人在基層群眾自治組織中依照法律從事公務和行為人受國家機關、國有公司、企事業單位、人民團體委托從事公務，應當以國家工作人員論。

三、實踐中的認定疑難及解決

“準國家工作人員”，即《刑法》第九十三條第二款規定的三類“以國家工作人員論”的人員。雖然本條及相關司法解釋先后對“準國家工作人員”的范圍進行了規定，但是囿于法律文件表述的概括性、規范性，不能對各方面的內容都一一列明；加之涉及單位性質多樣、員工任職方式復雜，社會環境不斷發展變化，在實踐中產生了如下認定疑難：

1.農村基層組織的工作人員

《全國人大常委會關于刑法九十三條第二款的解釋》闡明了村民委員會等村基層組織人員在從事七類特定工作時屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”。但《解釋》并未對于“村基層組織”的范圍進行釋明，這就進一步引發了爭議。

筆者認為，判斷的標準在于自治組織是否協助國家機關行使國家權力，其工作人員是否“依法從事公務”。村民小組、村安全協防隊等自治組織的主要職能是協助政府進行社會管理，其工作人員在從事相關行政管理工作時理應屬于“其他依照法律從事公務”的情況。其次，“村基層組織”并非限定農村基層組織最低為村一級，而是強調此類組織具備“農村”和“基層”兩個特征。只要是存在于農村，協助政府進行社會管理的組織，都應認定為“村基層組織”，相關工作人員即“其他依照法律從事公務的人員”。所以村民小組、村安全協防隊等組織成員在依法從事相關管理工作時就應當以國家工作人員論；實施貪污、賄賂等行為數額較大的，應當由刑法予以調整。

2.城鎮居民委員會的工作人員

在我國城市化過程中，一些鄉鎮被所屬城市吞并，并設立了類似于城市街道辦事處①性質的辦事處，其下轄的村民委員會則相應地變成了居民委員會。因城鎮居民委員會的性質缺乏法律規定，實踐中一直存在爭議。

筆者認為，既然村民委員會等村基層組織及城市街道辦事處中從事公務的工作人員都是國家工作人員，那么城鎮居民委員會中從事公務的人員也應當認定為國家工作人員。首先，城鎮居民委員會行使著基本等同于村民委員會和城市街道辦事處的管理職能。其次，我國即將結束城鄉二元戶籍制度，統一登記為居民戶口。2014年7月30日，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式發布，《意見》要求取消農業戶口與非農業戶口性質區分。因而村民委員會、城市街道辦事處與城鎮居民委員會作為最基層的社會管理組織，性質終將歸于一致。最后，根據平等適用刑法的原則，城鎮居民委員會的組成人員與村基層組織人員具有同等的法律地位，若實施犯罪理應與村基層組織人員一樣由刑法規制。

3.股份制公司中工會組織的工作人員

因國有資本控股、參股的股份制公司性質特殊，各界對此類企業中工會工作人員身份的認定爭議不斷。有觀點認為，“各級、各類工會組織都是人民團體，其中從事公務的工作人員應當認定為準國家工作人員”。也有觀點強調，“人民團體是‘由國家成立，財產歸國有的非營利性社會組織’。股份制公司的工會組織不具備這一特征，不屬于人民團體，其工作人員應當認定為非國家工作人員”。人民團體本質上是群眾建立的社會組織，第二種觀點的合理l生有待探討。

根據《工會法》規定，工會是職工自愿結合的群眾組織，是自發的社會組織，故筆者比較同意前一種觀點：各級、各類工會的性質都一樣，不因所在單位性質的不同而有所區別；其工作人員在從事工會事務時應當認定為準國家工作人員。進一步思考，私有制公司、企業若設有工會，其工作人員利用工會職務之便實施相關犯罪的，也應“以國家工作人員論”。