八十年代調整生育政策的來龍去脈

中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革的若干重大問題決定》提出，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。這是自本世紀初進行“雙獨兩孩”的政策調整以來，中國在計劃生育政策領域所做的一次重大變動。并且，這種調整生育政策舉措，得到社會各界人士普遍擁護。

實際上，早在31年前，即1984年，時任中共中央總書記的胡耀邦同志、國務院總理趙紫陽同志，曾就生育政策調整做過重要批示。這一批示，求真務實，合情合理。但遺憾的是，這一重要批示，由于諸種原因并沒有在現實生活中得到很好落實。今天，重溫這一批示，對進一步健全和完善生育政策仍具有重要意義。

一、批示的內容

1984年7月30日，國家計生委所屬的中國人口情報中心的馬贏通與國家計生委政研處張曉彤，就2000年人口控制目標及相關生育政策等若干問題，給國務院上報了一份關于《人口控制與人口政策中的若干問題》（以下簡稱《若干問題》）的研究報告。其內容主要有兩項：

一是針對1980年五屆人大三次會議提出的“全國總人口在本世紀末不超過12億”的控制目標提出質疑。二是贊同梁中堂提出的晚育加間隔辦法。而第二項內容，正是本文需要展開討論的內容。

1979年12月，時任山西省委黨校教師梁中堂在全國第二次人口科學討論會上提出“晚婚晚育延長間隔”的允許生育二胎的方案。5年后，1984年春節，已經是山西省社科院人口所所長的梁中堂，撰寫了一篇《把計劃生育工作建立在人口發展規律的基礎上》的報告，呈給總書記胡耀邦。報告對“晚婚晚育加間隔”的方案進行了系統闡述，核心內容是，對于農民家庭，要求女性在不早于24歲生育第一胎，30歲開始可以生育第二胎，嚴格限制三胎或三胎以上。馬贏通、張曉彤在《若干問題》中十分贊同梁中堂提出的政策思路，對其方案，除了指出其在統計計算方面存有一點缺陷外，建議在實際工作中推行這一政策。即允許農村育齡婦女在24歲生育第一胎之后，隔四五年再生一個，既有利于人口控制，又較易為農民所接受。這個做法，會在多數群眾擁護、支持下把多孩降下來，使生育高峰趨向平緩，還可使幾個年齡組的生育移至2000年后，增加完成本世紀末人口控制的可能性。

由于這份研究報告涉及生育政策的調整以及2000年底人口控制目標的實現，報告內容引起了中央領導高度關注。時任國務院總理的趙紫陽為此做了重要批示，“我認為此文有道理，值得重視。所提措施，可讓有關方面測算一下。如確有可能，建議采用。本世紀人口控制指標，可以增加一點彈性，沒什么大了不起。”該文和趙紫陽的批示一并作為“中央書記處會議參閱文件〔1984〕21號”。胡耀邦總書記在參閱文件中批示說：“這是一份認真動了腦筋、很有見地的報告。提倡開動機器，深入鉆研問題，大膽發表意見，是我們發展大好形勢、解決許多困難的有決定意義的一項。我主張按紫陽同志提出的請有關部門測算后，代中央起草一個新的文件，經書記處政治局討論后發出。”

二、批示的歷史背景

《若干問題》究竟是怎樣的研究報告，得到胡耀邦和趙紫陽的首肯，為此，需要交代一下《若干問題》出臺的歷史背景。

（一）《公開信》發表

計劃生育在中國全面實施，嚴格意義上說，是從20世紀70年代初開始。1973年，中央在全國推行“晚、稀、少”式計劃生育政策。如果從1970年算起，1970年，中國婦女總和生育率為5.81，1980年急劇降至2.24。這兩種度量指標大幅下降，被稱為近代以來世界生育史上下降的奇跡。從影響因素分析看，很大程度上可以歸咎為計劃生育的成效，是在絕大多數群眾的理解和自愿基礎上實現的。

遺憾的是，由于對工作重點轉移的片面理解，再加上對經濟發展三步走的發展戰略理解的歧義，更重要的是，包括當時諸多人口學者在內，對人口規律，特別是人口增長內在規律缺乏深入了解，由于指導思想上的急于求成，再加上上述諸多因素影響，自1979年1月起，計劃生育從“晚、稀、少”向“一對夫婦最好只生一個孩子”政策轉變。

這一政策轉變，由于和農民實際生育意愿有著巨大差距，與傳統生育觀有著巨大的不協調，引起農民的強烈不滿和抵制。主要表現為兩方面，或是基層計劃生育部門竭力努力，但由此會造成強迫命令，造成育齡人群的東躲西藏；或是由于農民群眾的不認可，不合作，基層干部不好開展工作，對此采取的是放任自流態度。前一種情況會嚴重損害黨群關系、干群關系，并侵犯育齡人群的基本生育權利，后一種情況則會帶來計劃外二胎和多胎的大量產生，造成育齡人群搶生、超生現象嚴重。無論上述哪種情形的發生，都只會帶來超計劃生育，即計劃外二胎和多胎現象嚴重，并嚴重損害了黨群和干群關系。

1980年2月，黨的十一屆四中全會以后，胡耀邦擔任中央總書記。出于對“一胎化”生育政策執行后果的疑慮，胡耀邦建議發表一份《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》（以下簡稱《公開信》），以對“一胎化”政策做一個緩沖。

1980年9月25日，《公開信》發表。這是一份在中國計劃生育史上重要的文獻。這份文件本意是制定出一項能夠通過努力工作有限控制人口，并能夠得到絕大多數群眾理解的政策，但實際效果卻推動了“一胎化”政策的完成。

雖然《公開信》倡議的對象是全體共產黨員、共青團員，不是普通的民眾，對黨團員而言，《公開信》只能看作是一種倡導性要求，至多是一種紀律約束，而不是給廣大普通民眾制定的具有強制性質的生育行為的政策性規范。但是，主管部門充分利用《公開信》的發表，把一個且在黨團員中倡導的做法當作中央認可的一份重要文件，把“一胎化”生育政策當作完全合理合法的政策在全國予以強制推行，并推向一個前所未有的階段。

（二）中央書記處第122次會議，“兩選一”方案的提出

1981年9月10日，中共中央書記處召開第122次會議。會議聽取并討論了國務院副總理兼國家計劃生育委員會主任陳慕華關于計劃生育工作的匯報。出于對“一胎化”生育政策執行后果的疑慮，趙紫陽在此次會議上明確提出可供選擇的兩種具體政策方案。“至于農村計劃生育放寬到什么程度，有兩種方案：第一種，提倡每對夫婦只生一胎，允許生兩胎，杜絕三胎。第二種，一般提倡每對夫婦只生一胎，有實際困難的，可以批準生兩胎。”在上述兩種可供選擇的方案中，國務院領導明確把生育兩胎放在首選方案。

應明確的是，這是有著巨大差別的兩種方案。雖然從生育政策的口徑上，似乎相差0.5左右，但在政策實施和推行中，卻有著質的區別。即第一種方案的優越性和可行性，遠遠高于后一種方案，在實際過程中容易得到落實，且不易產生諸多的負面影響，付出不必要的代價。

胡耀邦在此次會議上發表了自己意見。他說，“為了使計劃生育更好地貫徹下去，我贊成城市里面不要松動，就是一胎化，重點就是農村，提倡一胎，允許兩胎，杜絕三胎，要采取一點經濟措施”。

中央書記處第122次會議結束后，按照這次會議精神，中央征求了各省、市、區對生育政策兩種方案的意見。征求意見結果出人意料，大多數省市同意第二種方案，即“一般提倡每對夫婦只生一胎，有實際困難的，可以批準生兩胎”。在此情況下，實際工作中只能執行第二種方案。但第二種方案施行幾年，遇到了群眾強烈抵制。特別是1983年全年“大結扎”，更是弄得雞飛狗跳，社會反響強烈，正是在此情況下，馬贏通、張曉彤上報《若干問題》，與胡耀邦、趙紫陽的真實想法完全吻合。就是在廣大農村，應當有一個廣大群眾能夠普遍接受的長遠的生育政策。在他們看來，這個廣大群眾普遍可以接受的生育政策，就是1981年9月10日第122次中央書記處會議提出的兩個可供選擇的第一種方案，即一對夫婦生育兩個孩子。但這一方案，在征求各省、區、市的意見時，雖有一些省、區、市支持，但并沒有得到大部分省、區、市和主管部門——國家計劃生育委員會的支持。作為中央主要領導，在大部分省、區、市不支持的情況下，也不好貿然硬性要求各省也必須這樣做，即一對夫婦生育兩個孩子。這樣，中央領導提出的兩胎方案，在沒有得到大部分省、區、市支持的情況下，不得已選擇第二種方案，即“每對夫婦生育一個孩子，有實際困難的，可以批準生兩胎”方案。

以筆者推測，中央領導在心理上，實際更鐘情于兩胎方案，即允許農村群眾普遍生育兩胎。如果這一分析正確，就可以解釋，為什么在1981年9月10日第122次中央書記處會議上，中央領導將農村一對夫婦生育兩個孩子作為兩種方案的首選方案。但此時，中央領導似乎也不是完全有數，即如果推行兩胎的生育政策，究竟會出現怎樣的結果，并不完全了然于胸。現在，有學者上書，提出詳盡的有說服力的方案，即兩胎加間隔，并有強有力的數據支撐，邏輯嚴密，推論合理，實際說到中央領導心坎上去了，自然得到他們的高度認可。也就是說，《若干問題》所涉及的內容，針對出現的問題，包括提出的意見和建議，都是中央領導幾年來一直思考的問題，其想法和建議，與中央領導4年多的想法十分吻合，這是得到中央領導大加贊賞的主要原因。只有了解《若干問題》此前的背景，才能解開此份報告受到高度評價和重視的原因。

三、批示落實情況

為落實胡耀邦和趙紫陽批示精神，國家計生委自1984年下半年起在全國推出了包括山西翼城在內的一些地區和縣市進行二胎試點。這些地區主要在我國中西部，經濟不發達甚至困難，發展程度低于全國水平，農業人口占大多數，在全國有著相當的代表性。

1986年2月28日下午，胡耀邦主持了中央政治局第35次會議。此次會議的一項重要內容是討論了計劃生育工作。此次中央政治局會議紀要（1986年，第35號）寫道，“馬贏通、張曉彤兩位同志關于晚婚、晚育、間隔生育兩個孩子的建議，很值得重視，這比較接近目前的生育水平和群眾的生育意愿。這樣做，既可以避免放任自流，又可以緩解與群眾的關系，可能有利于控制人口增長。對此，計劃生育委員會應當繼續進行認真的調查研究和科學測算，提出意見”。

為落實中央政治局第35次會議精神，國家計生委開展了大量的調研，包括組織全委的干部進行的調研。調研的情況說明，中央領導的批示有著強烈的現實基礎，符合廣大育齡人群的生育需求。

1986年12月1日—5日，國務院召開了全國計劃生育工作會議。這次會議針對要求取消山西省翼城縣“晚婚晚育加間隔”的生育試點的觀點，明確指出主張“晚婚晚育加間隔”生育辦法，是一個學派。允許給一塊地方進行試驗。12月2日，趙紫陽針對“晚婚晚育加間隔”在會議上說，“如果經過10年，證明了實行這種辦法人口增長率并沒有提高，那我們就可以采取這個政策”。國務院總理這番話，反映了他對“兩胎加間隔”生育政策的認識，寄希望，但需要觀望和考察。

全國“兩胎加間隔”的試點地區實行“二胎政策”已經長達30年，覆蓋人口800多萬人。他們的實踐足以表明，二孩生育政策“既能控制人口的過快增長，又為群眾擁護、干部好做工作”。這也證明，在一定條件下，相對寬松的允許生育二胎的政策，可以實現低生育水平，更有利于計劃生育的開展。

遺憾的是，1987年1月胡耀邦因“生活會”的召開離開了總書記的崗位，1989年春夏的政治風波，趙紫陽也退出了中國政治舞臺，胡、趙在較短時間內相繼離開了中國最高決策層，這使得胡、趙的批示精神在計劃生育領域沒有得到很好的落實。但其后的中國人口發展和計劃生育的實踐，充分證實了胡、趙批示的正確與遠見卓識。但這種正確和遠見卓識，是以付出的巨大代價證明的，特別是中國人口結構的嚴重失衡的演變趨勢對未來中國社會長期發展帶來的巨大負面影響，人們至今仍缺乏深刻認識。實際上，在中國，推行計劃生育已經達成廣泛共識，也很有必要，很少有人懷疑計劃生育的正確性，但究竟采取怎樣的生育政策，卻有著激烈的爭論。現在看來，在持續近20年低生育水平下，僅僅啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策是不夠的，放開生育二胎直至生育完全放開應當提上議事日程。這也說明，31年前的胡、趙批示，其基本精神在今天仍具有重要現實意義。（作者為中國經濟體制改革研究會副會長，研究員）