對法治建設有重大影響的兩件事

新中國成立60多年來，我國的法治建設有過多次曲折反復，其間發生過大大小小的許多事件，對法治的走向產生了程度不同的影響。其中影響特別重大的事件，當屬一反一正的兩件大事：一是1958年召開的第四屆全國司法工作會議；二是中共中央1979年發布的64號文件。前者，對中國法治建設造成了持久的負面影響；后者，則是撥亂反正的指導性文件。在學習、貫徹四中全會《決定》之際，回顧一下這兩件大事，不無現實意義。

一、第四屆全國司法工作會議的來龍去脈

第四屆全國司法工作會議于1958年6月23日召開，至8月20日結束。會議的氣氛極度緊張，思想批判伴隨著組織處理，重錘猛砸，把司法部黨組打成了“反黨集團”，實際上是對董必武的法律思想進行了一次總清算。會后，毛澤東在北戴河發表“要人治，不要法治”的談話，不僅阻斷了剛剛起步的法治建設進程，而且對發動“大躍進”和文化大革命徹底破壞法治，從思想上、理論上和輿論上預做了鋪墊。

第四屆全國司法工作會議的負面效應影響深遠。但是，基于某種原因，以往多年對它卻鮮有提及，即使從事法學教育和政法工作的同志，也大都不知道那次會議的真實情況。因此，有必要對會議的來龍去脈做簡要的介紹。

會議的背景

新中國成立初期，不重視法治建設，仍然沿用了戰爭年代的習慣做法，以政策代替法律，以急風暴雨般的群眾運動來推動各項工作，曾經走過一段彎路。

在我們黨內，真正懂法、愛法、護法的是建黨元老董必武。新中國成立初期，董必武任政務院副總理兼政法委員會主任（1954年轉任最高人民法院院長），一度主管政法工作。他在多次講話中，明確指出群眾運動有副作用，他說，“群眾運動是不完全依靠法律的，甚至對他們自己創造的法律有時也不大尊重”，他指出：不斷開展群眾運動會“助長人們輕視一切法制的心理”，進而指出：法制是人類文明中主要的一項，“國家沒有法制，就不能成為一個國家。”

1954年制定頒布了第一部憲法和幾部國家機構組織法，開創了法治建設的第一個黃金期。1956年中共第八屆全國代表大會，正式宣告“大規模的急風暴雨式的群眾階級斗爭基本結束”，宣示要“逐步健全法制”。董必武在八大的發言，要求做到“有法可依，有法必依”，提出“依法辦事是加強法制的中心環節”，強調“國家機關和領導干部要自覺遵守法律”。由于董必武在此前后提出了一系列健全法制的論斷，被后人尊稱為“新中國法治建設的奠基人”。

然而，在如何對待法治建設的問題上，董必武的思想與毛澤東的主張并不契合，毛澤東青睞人治而不贊成厲行法治。在1957年開展的“反右派”斗爭中，把憲法規定的“人民法院獨立進行審判，只服從法律”也當作“右派觀點”批判了，許多法學家和法律工作者因主張審判獨立被打成右派分子，被送去勞教或發配邊疆，身心備受摧殘。

事情到此并沒有了結，緊接著又將斗爭的鋒芒直接指向政法機關內部，認為“政法部門普遍存在著右傾思想，右派分子在政法戰線上的進攻極為猖狂”，于是決定在政法部門大動干戈，這便是第四屆全國司法工作會議的由來。

會議的開法

第四屆全國司法工作會議陸陸續續開了將近兩個月。出席會議的有各省、市、自治區高級人民法院和司法廳（局）的負責同志，部分軍事法院、中級法院、基層法院以及司法院校的負責同志和部分律師，共440人。當時的說法：“這是全國司法干部的一次大規模的整風會議”。會議采取大鳴大放、大爭大辯、大字報的方法，對最高人民法院和司法部的工作進行檢查和批判（共貼出大字報12000張，平均每個參會的人要寫近30張）。

這次會議的奇特之處，是將時任最高人民法院院長的董必武排除在外（他事先也不知道要召開這樣一次會議）。1958年5月27日，董必武受中央委派，率領中國共產黨代表團赴保加利亞、捷克斯洛伐克、德意志民主共和國，分別參加三國的黨代會，返回途中還順訪蘇聯，一去就是兩個多月。正是在董老出訪期間，中共中央于6月10日發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教小組的通知》，指定彭真為政法小組組長、羅瑞卿為副組長，董必武只是小組成員之一（從此，由彭真取代董必武主管全國政法工作）。隨即，第四屆全國司法工作會議便在6月23日召開，在當事人缺席的情況下，展開了對董必武法律思想的批判和清算。攻擊者有備而來，被批判者卻毫不知情，完全處于被動挨打的境地。

會議的結果

第四屆全國司法工作會議貫徹“反右派”精神，痛批所謂“資產階級法律觀點”，并采取組織措施，把司法部黨組成員6人另加正司級干部3人共9人打成了“反黨集團”（會后，司法部被撤銷，此案直到1978年12月才由中共中央宣布平反）。公開懲罰的是司法部，主攻的對象卻是董必武。盡管未公開點名，但會議批判的基本觀點，大都引用董必武所講過的話，斥責“一些法院干部‘死摳法律條文’，‘對法有了迷信’，使法成了自己的一個‘緊箍咒’”；“把法神秘化、偶像化，成了束縛自己對敵斗爭手腳的繩索，有時還想強加于人，束縛兄弟部門的手腳”。對照董必武提出的“依法辦事是加強法制的中心環節”等論斷，這一批判的矛頭所指不言自明。

會議結束后，向中央報送的《關于第四屆全國司法工作會議的情況報告》，核心內容是下面一段文字：“人民法院必須絕對服從黨的領導，成為黨的馴服工具。……把政法工作嚴格置于黨的絕對領導之下，主動地向黨委反映情況，請示和報告工作。法院工作服從黨的領導，不僅要堅決服從黨中央的領導，而且要堅決服從地方黨委的領導；不僅要堅決服從黨的方針、政策的領導，而且要堅決服從黨對審判具體案件以及其他一切方面的指示和監督。”

把司法部黨組打成“反黨集團”，痛批依法辦事，不點名地敲打董必武，強調“成為黨的馴服工具”“把政法工作嚴格置于黨的絕對領導之下”，這便是第四屆全國司法工作會議的主要成果。

兩位主席昭告“要人治，不要法治”

第四屆全國司法工作會議結束后，8月21日，毛澤東在北戴河協作區主任會議上，借評論公安、司法會議發表談話，他說：“不能靠法律治多數人，……我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次，每次的決議都是法，開一個會也是一個法。”又說：“要人治，不要法治。《人民日報》一個社論，全國執行，何必要什么法律？”其時，在座的劉少奇插話說：“到底是人治還是法治？看來實際上是靠人，法律只能做辦事參考。八大會議、北戴河會議的決定，大家去辦就是法。”毛澤東與劉少奇的這一席話，可謂一錘定音！這就對前幾年的法治探索做了定論，“要人治，不要法治”便成為最高領導層的決策。

會議產生的影響

第四屆全國司法工作會議帶來的直接后果，是法律虛無主義盛行，認為法律只是束縛人們手腳的累贅，沒有法律反而更便捷，以致任意毀棄法制。在“大躍進”中，共產風、浮夸風、瞎指揮風、強迫命令風、干部特殊風等“五風”泛濫，對稍不順從者隨意打罵關押。1960年11月，中共中央又決定公安部和最高人民法院、最高人民檢察院“合署辦公”，直接把最高人民法院和最高人民檢察院并入公安部，使司法機關成為公安機關的附庸，完全取消了三機關的互相制約，毀棄了起碼的訴訟程序，這就為各地隨便捕人和胡亂判刑，甚至隨意殺人敞開了大門，造成了極其嚴重的惡果。加之由于“大躍進”違背客觀規律的瞎折騰，發生了前所未有的大饑荒，數千萬人非正常死亡，形勢極端嚴峻。乃至高層領導也大聲疾呼：“再這樣下去，不得了呀！再也不能這樣下去了！是該回頭總結一下的時候了！”

認識反復導致更嚴重的惡果

1962年5月，黨內二把手、時任國家主席的劉少奇，在主持對經濟政策進行調整的同時，又親自主持對1958年以來的政法工作進行總結，他十分痛心地指出：“這幾年的政法工作，總的經驗教訓是混淆兩類不同性質的矛盾，用對付敵人的專政的辦法來處理勞動人民的問題，這是個根本錯誤。這不是共產黨的方法，而是國民黨作風，是站在人民之上，向人民施用壓力。”他還公開否定了“馴服工具論”，明確指出：“不要提政法機關絕對服從各級黨委的領導。它違法，就不能服從。”他甚至說：“這幾年犯的‘左’的錯誤是在黨委的絕對領導下犯的，這是一條重要的經驗。”劉少奇的這些講話，言簡意賅，句句鏗鏹有力，三言兩語就點到了問題的要害，對多年的積弊下了一劑猛藥，目的是引起全黨和政法部門所有同志的高度重視，認真去解決問題。

可惜，劉少奇的嚴厲批評和采取的糾偏舉措，并未能在全黨取得共識，更未得到毛澤東的認可。不久，毛澤東又重提階級斗爭，要求“年年講、月月講、天天講”，又使劉少奇的糾偏陷于停頓并迅速轉向。從此，“左”的一套愈演愈烈，直至1966年發動史無前例的文化大革命，號召“砸爛公檢法”，煽動打砸搶抄抓，帶來了無法無天的10年內亂，以致當年主持第四屆司法工作會議的彭真和羅瑞卿，以及曾經倡導、而后又明確否定“馴服工具論”的劉少奇，都成了“絕對領導”的犧牲品。這個教訓何其慘痛！

二、中發〔1979〕64號文件的發布

64號文件出臺的背景

1976年10月，粉碎“四人幫”，結束了10年內亂。隨后于1978年底召開的十一屆三中全會，總結文革破壞法制的慘痛教訓，認識到“有法才能治國，無法必然亂國”，進而提出“發展社會主義民主，健全社會主義法制”的方針，把我國帶入了改革開放的新時期。緊接著，1979年7月召開的五屆人大二次會議，制定頒布了刑法與刑事訴訟法，結束了長達30年無法可依的局面，社會主義法治建設邁出了堅實的一步。

由于過去多年法制廢弛，從黨內到黨外，從領導到群眾，普遍輕視法制，有法不依已經成為習慣。在“兩法”頒布以后，如果不改變傳統的觀念，法律的規定很難得到認真執行。為了保證“兩法”的切實實施，中共中央又于1979年9月9日發布了《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，即著名的中發〔1979〕64號文件。這個文件，直接針對的是保證“兩法”的實施，但它的內容卻遠遠超出了這個范圍，是對全黨全民進行法制教育，準備厲行法治的一個綱領性文件。

64號文件的主要內容

64號文件高屋建瓴，首先指出：刑法、刑事訴訟法能否嚴格執行，“是衡量我國是否實施社會主義法治的重要標志”，接著又指出：“我們黨內，由于建國以來對建立和健全社會主義法制長期沒有重視，否定法律，輕視法制，以黨代政，以言代法，有法不依，在很多同志身上已經成為習慣……如果我們不下決心解決這些問題，國家制定的法律就難以貫徹執行，我們黨就會失信于民。”開宗明義地指出了這些問題，表明我黨下決心要厲行法治。順勢而下，中共中央對“兩法”實施做出5項指示，這5項指示的標題分別是：

1.嚴格按照刑法和刑事訴訟法辦事，堅決改變和糾正一切違反刑法、刑事訴訟法的錯誤思想和做法。

2.加強黨對司法工作的領導，切實保證司法機關行使憲法和法律規定的職權。

3.迅速健全各級司法機構，努力建設一支堅強的司法工作隊伍。

4.廣泛、深入地宣傳法律，為正式實施刑法和刑事訴訟法做好準備。

5.黨的各級組織、領導干部和全體黨員，都要帶頭遵守法律。

上述5項指示，條理清晰，內容全面，論述深刻，切中時弊，要求明確而具體，給人以耳目一新之感。

鑒于以往黨法不分，強調“絕對領導”帶來諸多弊端，64號文件的核心內容，就是要理順黨法關系。文件明確指出：“今后，加強黨對司法工作的領導，最重要的一條，就是切實保證法律的實施，充分發揮司法機關的作用，切實保證人民檢察院獨立行使檢察權，人民法院獨立行使審判權。黨委和司法機關各有專責，不能互相代替，不應互相混淆。為此，中央決定取消各級黨委審批案件的制度。”進而強調指出：“黨對司法工作的領導，主要是方針、政策的領導。各級黨委要堅決改變過去那種以黨代政、以言代法，不按法律規定辦事，包攬司法行政事務的習慣和做法。”

64號文件的意義

64號文件是在政法領域撥亂反正的重要成果，是我黨準備依法執政，邁向法治國家的宣言書，是我國法治建設的一個重要里程碑。在這個文件中，第一次使用了“實施社會主義法治”的提法（過去只提“法制”而忌談“法治”），并鄭重宣布：“中央決定取消各級黨委審批案件的制度。”它是汲取無數血的教訓的慎重決策，也為后來提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略奠定了基礎。

經歷過“反右派”“反右傾”和文革10年內亂的許多同志，看到這份文件，激動得熱淚盈眶。時任最高人民法院院長的江華，感慨萬千，他說：“這個文件是建國以來甚至是建黨以來，關于政法工作的第一個最重要、最深刻、最好的文件，是我國社會主義法治建設進入新階段的重要標志。”

鄧小平強調“改善黨的領導”，與64號文件一脈相承

中發〔1979〕64號文件發布后，鄧小平又對民主法治建設發表了一系列重要講話，論證了“加強黨的領導”和“改善黨的領導”的辯證統一關系。他說：“我們堅持黨的領導，問題是黨善不善于領導。黨要善于領導，不能干預過多，干預過多搞不好倒會削弱黨的領導。”又說：“屬于法律范圍的問題，要用法律來解決，由黨直接管不合適。黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。”他語重心長地反復強調：“怎樣改善黨的領導，這個重大問題擺在我們的面前。不好好研究這個問題，不解決這個問題，堅持不了黨的領導，提高不了黨的威信。”

如何正確地、恰當地處理黨法關系，是我黨幾代領導集體探索了數十年的一個至關重要的問題。以往在這個問題上的主要傾向，就是“黨政不分”和“以黨代政”。鄧小平響亮地提出要對黨和國家領導制度進行改革，強調“只有改善黨的領導才能堅持黨的領導”，把執政黨如何領導政權機構以及如何擺正黨法關系講透了。這些論述更有現實的針對性，可以看作是對64號文件的進一步發揮。

三、歷史的經驗不應該忘記

綜上所述，1958年召開的第四屆全國司法工作會議和中發〔1979〕64號文件的發布，是對我國法治進程影響巨大的兩件大事，盡管時空相隔21年，但卻有內在聯系，是互相反襯的。前一件大事的直接后果，使當時剛剛起步的法制建設戛然而止，并為毀棄僅有的少量法律做了鋪墊，助長了“大躍進”中“五風”泛濫，進而導致無法無天的10年內亂，使人民吃盡了苦頭；后一件大事，則是痛定思痛，直接否定了第四屆全國司法工作會議倡導的“絕對領導”和“馴服工具論”，是在政法領域的徹底撥亂反正。從64號文件再前進一步，十二大以后幾次修改黨章，都明確規定“黨必須在憲法與法律的范圍內活動”，這就破解了“究竟是黨大還是法大”的難題，為后來確立“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略鋪平了道路。

遺憾的是，對中國法治建設產生過深遠影響的這兩件大事，后來竟被人們忘記了。不僅年輕人不知道有過這樣兩件大事，甚至高等院校的法學教授和年富力強、正在挑大梁的各級領導干部，大多數也未必了解。許多人從來沒有聽說有過一個64號文件，更不要說半個世紀以前的第四屆全國司法工作會議了。這不能責怪官員和學者們無知，而是以往多年歷史塵封使然，以致人們現在要想看到中發〔1979〕64號文件都很難。似乎隨著時間的流逝，曾經總結出來的血的教訓也逐漸消退了，甚至連小平同志一再強調的“改善黨的領導”也不提了。這看似一種怪現象，但它卻是無可否認的事實。

與此相應的是，在現實生活中，又不時聽到一些與64號文件背道而馳的提法和做法，把在撥亂反正中正式否定了的錯誤觀點和提法，又重新撿了回來，復歸到第四屆全國司法工作會議倡導的“絕對領導”，這不能不說是一種倒退，而且一下子竟退回去50多年！這種現象讓人難以理解，令人心寒！

中發〔1979〕64號文件，是飽蘸著血與淚寫出的一個歷史性文件，它體現了文化大革命結束之后，全黨對那種非理性的極“左”路線造成諸多惡果的深刻反思。如果將這些凝聚了豐富經驗和血的教訓的正確指示都忘記了，那就有可能再次迷失方向。

周恩來總理生前說過：“歷史對一個國家、一個民族，就像記憶對于一個人一樣。一個人失去了記憶，就會成為白癡，一個民族如果忘記了歷史，就會成為一個愚昧的民族。而一個愚昧的民族是不可能建設社會主義的。”但愿我們都能牢記這一金玉良言。

最后，回到本文的正題：對法治建設有重大影響的兩件大事不應該被忘記。