浙江省人大內務司法委員會關于我省居家養老服務工作推進情況的調研報告

根據省人大常委會2015年監督工作計劃，常委會定于5月聽取和審議省政府關于我省居家養老服務體系建設情況的報告。為認真做好相關工作，省人大內司委在常委會分管領導的指導和帶領下，組成調研組，分赴杭州、寧波、紹興、金華、臺州等地，聽取匯報、實地考察、征求意見，并與省政府有關部門多次溝通，形成如下調研報告。

一、做法和成效

2013年、2014年，省人大常委會連續監督社會養老服務工作，2015年省十二屆人大三次會議審議通過了《浙江省社會養老服務促進條例》（以下簡稱促進條例），從立法與監督兩個方面積極推進社會養老服務工作。各級政府及有關部門認真貫徹促進條例，統籌謀劃居家養老服務工作，使之不斷取得新進展。

（一）更加重視居家養老服務規劃布局

在居家養老服務工作中，積極履行政府及有關部門的主導作用和統籌職能。一是完善規劃。各級政府把居家養老服務工作納入經濟社會發展規劃和老齡事業、社會福利事業、社會養老服務體系建設等專項規劃，所需資金列入年度財政預算。二是優化布局。由原先2015年實現“9732”改為2020年實現“9643”的格局，即96%的老年人享受居家養老服務，4%的老年人享受機構養老服務，不少于3%的老年人享受養老服務補貼。配合“96%”的布局，2014年至2020年，專門安排居家養老服務建設補助資金13.5億。三是明確措施。配合促進條例的出臺，省政府及有關部門在居家養老服務財政投入、用房配建、運行管理、質量監督等方面出臺了具體措施。

（二）更加重視居家養老服務設施建設和運行

圍繞建設和運行，積極發揮居家養老服務照料中心的作用。一是照料中心建設穩步推進。至2014年底，全省已建成居家養老服務照料中心13000多家，居家養老服務站16000余個，預計到2015年年底，可以實現城鄉社區基本覆蓋的階段性目標。寧波、湖州等地還建立了區域性照料中心，擴大了服務半徑，提升了服務功能。二是運行保障逐步重視。針對照料中心的有序運行，各地進行了積極探索，如寧波、紹興等地通過以獎代補等方式給予運行財政補助，金華逐步形成了縣級民政部門指導、鄉鎮（街道）統籌協調、村（居）委會負責管理的工作機制，溫州、臺州等地探索委托專業組織運營、老年協會參與管理等運行方式。三是服務內容逐步健全。從生活照料、文化娛樂、用餐服務擴展到衛生保健、心理咨詢等服務項目，服務水平也相應提升。如寧波市江東區的家院互融模式，使老年人足不出戶就享受康復護理等專業服務。諸暨市依托照料中心，發展各種老年文化團體，豐富老年人精神文化生活。

（三）更加重視社會力量參與居家養老服務

在加強政府投入的同時，積極引入和支持社會力量參與居家養老服務。一是專業組織進一步發展。全省已有8800多家專業組織和企業，培育了巾幗西麗、田野風等一批知名品牌，在提供專業化、個性化和多樣化服務上，發揮了積極作用。二是信息平臺進一步搭建。全省80%的縣（市、區）正在探索建立智慧養老服務信息系統，為服務對象配備“一鍵通”、“一撥靈”等設備，在服務對象、服務組織之間搭建智能化服務平臺，對接服務需求和服務供給。三是志愿服務進一步拓寬。全省有登記注冊的為老服務志愿者56萬人、基層老年人協會2.3萬個，開展了結對幫扶、“銀齡互助”等志愿行動。諸暨、臨海等地以“助老勞務儲蓄”、“志愿服務時間銀行”、“愛心儲蓄存折”等方式，鼓勵調動志愿服務的積極性。

（四）更加重視居家養老服務監管機制建設

著眼于提升養老服務工作水平，加強監管機制的建立健全。一是需求評估常態化。對老年人經濟狀況、身體狀況、服務需求的評估，已成為各地掌握養老服務情況、為居家老年人提供服務的重要依據。二是保障力度不斷強化。目前，符合條件的居家老年人領取養老服務補貼從每人每年4800元提高到6000元。不少地方還將補貼范圍從低保和低保邊緣家庭擴大到中低收入家庭中的失能失智高齡老年人。一些地方以發放養老服務券的方式，為居家老年人購買配餐、清潔、助行等服務項目。有的地方為失能和半失能老年人家庭成員進行護理技能培訓。三是監管制度逐步建立。各地積極推進居家養老服務標準化規范化建設，對設施建設、服務規范、人員配備、考核評估等作出規定。如杭州市出臺了城市社區照料中心建設與管理規范，寧波市制定了居家養老服務機構等級規范、評定辦法，金華市金東區建立了農村居家養老服務標準體系。

二、困難和問題

我省居家養老服務工作取得了明顯進展，但與老齡化速度加快的趨勢相比，還存在不相適應之處，一些發展中的問題需要繼續引起重視。

（一）居家養老服務工作共識尚未全面形成。一些地方對居家養老服務的基礎性、重要性地位認識不夠，對做好養老服務工作的緊迫性、嚴峻性認識不足，思路研究和科學規劃都有待加強；一些地方貫徹落實促進條例的主動性積極性不強，面對量大面廣的養老服務需求，畏難情緒較重，對公共設施無障礙改造、社區養醫協作、培育專業服務組織、公共資源銜接整合等難度較大的配套措施研究出臺力度不大；一些地方照料中心重建設、輕運行，對運行中的困難和問題研究不夠，運行補貼投入不多；個別地方照料中心建設存在唯任務而建、為補助而建的現象。

（二）養老服務體系建設進度不一。市、縣（市、區）之間發展不平衡，杭州、寧波、嘉興、金華等地照料中心覆蓋面廣，工作水平相對高一些，全省仍有個別地區照料中心布點還是偏少，尤其是山區、海島相對滯后。城鄉之間不平衡，農村照料中心覆蓋率偏低，部分設施比較簡陋，服務項目不多，個別農村照料中心僅提供了一個老年文體活動場所，需要大量配套投入。

（三）照料中心持續運行難度大、功能不夠完善。從調研情況看，一家中等規模的照料中心一年的人工、水電、食材等運行維護費用一般在4-6萬元。總體上，維持運行的長效機制未形成。有些地方財政給予適當補助，如金華每年每個照料中心補助2-3萬元，臺州每年每個補助0.5-2萬元，缺口經費由村（居）委會自行解決，正常運行還要得益于集體經濟好、民間捐助多。還有些地方財政未安排運行補助，村（居）委會籌資力度不夠，照料中心運行一段時間后，處于停滯狀態。照料中心功能也有待提升。大多數照料中心主要提供用餐配餐、文體娛樂等基本服務內容。針對高齡、獨居、失能、失智等特別需要照料的老年人，提供上門照料、臨時托養、康復護理、精神慰藉等服務還比較少。此外，照料中心的食品安全、消防等工作有待加強。

（四）專業隊伍比較薄弱。居家養老服務隊伍與機構養老服務隊伍相比，專業性不足問題更加突出。城市照料中心管理人員一般由社區工作人員擔任，農村照料中心一般由村委會或者委托老年協會負責，專業管理人員不多。醫療服務人員缺乏，社區醫生一般只有1-2名，平時要為社區居民服務，只能給老年人進行次數較少的健康咨詢，推行全科醫生簽約服務老年人的制度幾乎操作不了。助老員大多年齡偏大，一般只具備家政服務等基本服務能力。絕大多數照料中心沒有配備專業護理人員。志愿者的服務技能也有待提高。

三、對策和建議

為全面貫徹法律法規和國家有關部署，更好更快推進我省居家養老服務健康發展，針對我省實際，提出以下建議：

（一）進一步統一思想認識。各級政府及有關部門應自覺將推進居家養老服務，擺上重要議事日程，明確領導責任，統一思想認識。進一步突出居家養老服務基礎地位，按照保基本、可持續、多元化的思路，確立居家養老服務發展模式。進一步明確工作責任體系，民政部門要加強牽頭指導，財政、人社、衛生計生等部門要依法履行職能，鄉鎮（街道）要加強建設資源整合，村（居）委會要切實負責照料中心運行管理，增強責任意識和安全意識。進一步理清政府、家庭和市場的不同定位，強調家庭義務，發揮市場作用，加強政策推動和規范管理。進一步加大促進條例的宣傳力度，人大和政府要把握宣傳方向，圍繞“群眾希望了解的”和“需要群眾了解的”這兩個重點，利用各種渠道各種方式，宣傳報道立法理念和重點內容，通過輿論引導形成全社會關注、支持的良好局面。

（二）進一步科學規劃布局。政府及有關部門要結合實際，科學統籌照料中心布點。堅持先大后小、先易后難、重點推進原則，優先選擇較大社區、中心鎮、中心村和規模較大的村，建設輻射力強、帶動作用大的照料中心。照料中心選址，要盡量選擇閑置學校、辦公房等場所，有機整合文化禮堂等公共資源，發揮一個場所的多種功能；要盡可能保障高齡、空巢、孤寡、貧困等特殊老年人的養老服務需求，既要方便老年人，又要體現集中效益。已建成的照料中心，根據實際需要，可作適當優化調整，為老年人提供更加就近便利、安全適用的服務。

（三）進一步推進照料中心長效運行。首先，要擺脫照料中心運行全部依賴政府投入的思路。照料中心建成后要發揮政府、市場以及群體自身的綜合作用來運行。第二，要根據省有關建設標準，分類興建照料中心。明確服務對象、服務人員、服務成本，規范有序運行。第三，政府仍然要加大對照料中心運行的財政投入。建立財政運行補助制度，通過“以獎代補”或者購買服務等方式，給予適當資金扶持。對已建運行有困難的照料中心，要分析原因，提出對策。第四，要進一步完善照料中心功能。拓展服務內容，提升服務專業水平。要吸取一些地方的經驗教訓，定期上門探視，避免老年人發生意外不能及時救助的情形發生。

（四）進一步鼓勵社會力量參與居家養老服務。要切實執行促進條例有關資金扶持、稅費優惠的規定，落實省政府在融資信貸等方面的政策措施，為居家養老服務組織和企業創造寬松的發展環境。支持照料中心引入社會組織和家政、物業等企業，提供形式多樣的養老服務項目。鼓勵公益慈善組織參與養老服務、提供資金。探索建立居家養老服務專項捐助平臺，統籌捐款捐物分配。

（五）進一步重視專業化、信息化建設。要落實促進條例相關規定，加強專業化與志愿者相結合的居家養老服務隊伍建設。鼓勵高校和中職學校老年與管理類畢業生從事居家養老服務工作，重視社工人才的吸納、培養，開發公益性崗位，更好解決服務人員不足的問題。倡導機關、企事業單位、大中小學參加為老服務志愿活動，推廣“銀齡互助”、“鄰里互助”等行動，加強助老員、志愿者為老服務技能培訓。推進智慧養老工程，建立健全老年人信息數據庫，定期采集服務需求，實行動態管理服務。提高信息服務水平和效率，科學配置無線呼叫、遠程監控等技術設備，建立老年人家庭、照料中心、專業服務組織和醫院等機構之間的信息聯動機制。推進養醫結合服務社區化，加強社區居家養老服務照料中心與社區醫療衛生服務中心的合作。

（六）進一步加強監督檢查。各級政府及相關部門要根據促進條例規定，健全居家養老服務標準體系，完善照料中心規范建設指導意見，出臺照料中心等級評定、居家養老服務組織等級評定等質量評估機制，加強食品安全和消防安全檢查，督促提高居家養老服務質量和水平。政府有關部門要切實承擔監管職責，督促贍養人、扶養人履行法定義務，保障老年人的人身、財產安全和其他權益。建議省人大常委會結合實際，就促進條例實施情況，適時開展執法檢查。