浙江省人大農業(yè)與農村委員會關于我省糧食安全情況的調研報告

為配合省人大常委會聽取和審議省政府關于糧食安全專項報告和專題詢問工作，省人大農委在年初分別聽取了省糧食、農業(yè)、財政、水利、國土等省級有關部門的匯報，并于4月份由程渭山副主任及農委負責人帶隊分赴杭州、寧波、溫州、嘉興、金華、舟山等6個設區(qū)市及富陽、余姚、鄞州、瑞安、平湖、義烏等8個縣（市、區(qū)）開展調研。調研組聽取了市、縣（市、區(qū)）政府的匯報，與種糧大戶、專業(yè)合作社和糧食收儲、加工、物流企業(yè)及糧食批發(fā)市場等進行了座談，還考察了糧食生產(chǎn)功能區(qū)、批發(fā)市場和糧食收儲、加工、物流等23個單位（點），邀請了10位省、市人大代表參與調研活動。現(xiàn)將調研情況報告如下。

一、總體情況

總的來看，我省各級政府高度重視糧食安全工作，積極應對糧食生產(chǎn)面積穩(wěn)定難、糧食自給率逐年下降的現(xiàn)實，采取有力措施，在千方百計穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的同時，加強糧食市場宏觀調控，鼓勵和引導各類市場主體積極開展省外產(chǎn)銷合作，多渠道引進省外糧源，全省糧食供給數(shù)量充足、品種豐富、價格平穩(wěn)，有效滿足了糧食消費需求，糧食安全形勢總體穩(wěn)定。

（一）糧食安全責任制得到了強化。省政府認真落實糧食安全行政首長負責制，將糧食生產(chǎn)主要指標和糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設任務列入新農村建設考核的內容并嚴格考核。各級政府通過逐年加大糧食生產(chǎn)補貼力度，基本上形成了覆蓋水稻與旱糧、種植環(huán)節(jié)補貼與基礎能力建設、直接補貼與間接補貼相結合的糧食生產(chǎn)扶持政策體系，并逐步向規(guī)模種糧和社會化服務傾斜。去年省財政安排糧食生產(chǎn)各類扶持資金達7.3億元。同時，啟動實施種糧大戶糧食生產(chǎn)貸款貼息政策，省財政新增安排3000萬元貼息資金，采取貸款貼息、糧食訂單質押、糧農互保等方式，引導金融信貸資金投入糧食生產(chǎn)領域，緩解種糧大戶的資金困難。通過多措并舉，克服極端天氣等災害的影響，實現(xiàn)了省內糧食生產(chǎn)相對穩(wěn)定。去年，全省糧食生產(chǎn)播種面積達到1900.2萬畝，增幅1.0%，總產(chǎn)151.5億斤，增幅3.2%。

（二）糧食綜合生產(chǎn)能力建設有了新進展。各地堅守耕地紅線，加強農田基礎設施建設、耕地質量提升和農業(yè)科技推廣應用，著力提高種糧生產(chǎn)水平和產(chǎn)出效益。一是糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設取得階段性成效。各地加強組織領導，加大投入力度，統(tǒng)籌項目資金，重點在完善農田基礎設施、提高社會化服務水平上下功夫，推進了糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設。截止2014年底，全省累計建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)6441個，面積571.76萬畝。糧食生產(chǎn)功能區(qū)示范帶動效果明顯。去年杭州市的糧食生產(chǎn)功能區(qū)種糧面積和總產(chǎn)分別占全市的40%和55%。二是科技興糧工作成績顯著。我省大力實施“0406”育種攻關與良種推廣計劃，相繼育成并主推了“秀水”、“中浙優(yōu)”和“甬優(yōu)”三大系列水稻高產(chǎn)品種，其中以“甬優(yōu)12”為代表的秈粳雜交稻品種育成，實現(xiàn)我省乃至全國水稻育種方法、產(chǎn)量水平和主導品種推廣上的重大突破。去年全省水稻主導品種覆蓋率達78%以上，早稻單產(chǎn)連續(xù)兩年位居全國首位。全省創(chuàng)新農作制度促進穩(wěn)糧增效，推廣應用“千斤糧萬元錢”模式面積204萬畝，扶持建設新型農作制度示范點57個，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和質量安全的有機統(tǒng)一。三是糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)步推進。各地通過政策扶持引導，創(chuàng)新土地流轉機制，積極推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。截止2014年底，全省農村土地流轉率達48%，現(xiàn)有各類糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社（包括農機、植保、土肥等合作社）6723家，稻麥復種面積20畝以上的種糧大戶35485戶、種糧面積436.78萬畝。全省大力推進糧食生產(chǎn)“機器換人”，主攻水稻栽植、糧食烘干等薄弱環(huán)節(jié)，著力破解“用工難、烘干難”問題。去年，全省水稻耕種收綜合機械化水平達73%，其中水稻機械化栽植率達24%。寧波市糧食生產(chǎn)功能區(qū)農機服務組織實現(xiàn)了全覆蓋，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有農機專業(yè)合作社3.1家以上，跨入全國先進行列。

（三）糧食保供應能力得到了提高。各地積極做好全社會糧油供需預測和監(jiān)測調查，掌控全省糧情，一手抓省內糧食生產(chǎn)，一手抓糧食市場的培育，鼓勵多元化市場主體參與糧食調入，保障糧食穩(wěn)定供給。一是抓好糧食訂單工作。各級在全面落實中央農資直補和良種補貼政策的同時，實行糧食訂單價政府獎勵和補貼政策。其中，去年我省出臺了新增省級訂單小麥1萬噸、訂單晚稻4萬噸獎勵政策，省級儲備訂單小麥、早稻和晚稻每50公斤分別獎勵30元、30元和20元。寧波、溫州等市創(chuàng)造條件，做到糧食訂單應訂盡訂。全省各地對信用好、具有還貸能力并按訂單交售糧食的種糧大戶發(fā)放糧食預購定金，較好地調動了種糧積極性。二是積極培育糧食批發(fā)市場，不斷深化糧食產(chǎn)銷合作。長期以來，我省各地加大對糧食批發(fā)市場扶持發(fā)展的力度，全省現(xiàn)有重點糧食批發(fā)市場30個，年交易量達700萬噸，其中90%的糧源來自省外。寧波市政府直接投資2.7億元建立的區(qū)域性糧食批發(fā)市場，由于不需要還貸和支付利息，使糧食經(jīng)營商戶承擔的租金明顯低于其他市場，吸引了省內外大批商戶來場經(jīng)營，增加了糧食供應。同時，繼續(xù)堅持“政府引導、部門協(xié)調，企業(yè)為主、市場運作”和“互利互惠、同等優(yōu)先”的合作原則，不斷鞏固和深化糧食產(chǎn)銷合作，多渠道引進糧源，已建立省外糧源基地352萬畝，建立省際間糧食儲加銷基地54個。近年來，各地通過實施國家和省采購東北糧食運費補貼政策、推進糧食交易電子商務化工作等舉措，激活糧食市場，特別是去年對省內74家企業(yè)申報了1.7億元運費補貼，調入糧食122萬噸，收到了較好的成效。三是認真開展糧食市場監(jiān)測預警和應急預案工作。我省優(yōu)化調整了省、市、縣三級糧油市場行情監(jiān)測網(wǎng)絡，及時發(fā)布糧食生產(chǎn)、流通、消費、價格、質量等信息，正確引導糧食的生產(chǎn)、供求和消費。同時，完善糧食應急預案，組織應急預案演練和培訓，并落實相關資金，充實成品糧儲備，加強糧食應急加工、供應、運輸網(wǎng)絡建設，著力提升應急保供能力。

（四）糧食儲備管理體系日趨完善。我省嚴格執(zhí)行地方儲備糧食管理制度，落實儲備任務、優(yōu)化儲備結構、及時輪換儲備，為保障糧食安全發(fā)揮了重要作用。一是認真做好新增儲備規(guī)模落實工作。去年，國務院第52次常務會議決定新增500億斤地方糧食儲備規(guī)模，我省新增儲備規(guī)模接近翻番。根據(jù)統(tǒng)籌考慮、科學布局、合理分解的原則，在對全省儲備糧倉容情況調查摸底的基礎上，省政府經(jīng)過科學測算，下達全省新增地方糧食儲備計劃，各地正在組織實施，截止今年3月底先期16.6億斤增儲任務已全部落實到位。二是著力提升糧食倉儲物流能力。各級大力推進糧食倉儲物流設施建設，有效提升了糧食倉儲物流水平。目前，全省累計有73個市縣建成中心糧庫，新建高標準倉容190萬噸，共創(chuàng)建“星級糧庫”120個。倉容達到18萬噸的舟山儲備中轉糧庫的糧食自動化接收和發(fā)放系統(tǒng)與老塘山港區(qū)糧食專用碼頭無縫對接，實現(xiàn)我省散糧水水、水陸中轉，大大提高了我省糧食進出口調運能力。三是加強了糧食儲備管理。各級認真執(zhí)行《浙江省地方儲備糧管理辦法》，按照“規(guī)模、費用、倉容”三到位要求，健全完善儲備糧管理制度，加強儲備庫存、輪換、質量日常監(jiān)管，保證儲備糧數(shù)量真實、質量良好、儲存安全。省糧食局還制定下發(fā)指導意見，大力推進“智慧糧庫”、“生態(tài)糧庫”建設和創(chuàng)建“星級糧庫”活動，推廣應用糧情測控、智能溫控和氣調儲藏等綠色儲糧技術，提升了糧食倉儲能力和水平。杭州、寧波等市不斷探索地方儲備糧輪換模式，開展與市內加工企業(yè)合作儲備晚稻谷委托代理購銷和輪換，平抑市場，防范風險。

二、主要問題

近年來，我省圍繞保障糧食安全做了大量工作，取得了好的成績，但是我們必須清醒認識保障糧食安全所面臨新情況、新問題，糧食安全任務仍然十分繁重。

（一）糧食安全意識從上到下有逐級弱化的現(xiàn)象。中央、國務院明確建立糧食安全省長負責制，對確保糧食安全，及時化解危機，起到重要作用。但是，從調研的情況看，縣、鄉(xiāng)兩級政府真正重視關心糧食安全的人不多，熟悉糧食工作的人更少。特別是全國糧食生產(chǎn)十一連增，我省糧食供應充足，糧食危機意識明顯淡化，具體反映在糧食行政管理力量不足。目前，除寧波市外，全省多數(shù)市、縣（市、區(qū)）糧食行政機構分別隸屬于發(fā)改委、商務局等部門，有的還是事業(yè)單位，管理職能有所削弱，真正從事糧食行政管理的人員少之又少。有的地方對糧食安全的全局謀劃、預警體系建設和主動應對重視不夠。另外，由于國有糧食收儲企業(yè)職工收入普遍偏低、加上工作崗位地處偏遠、工作辛苦，造成招工難、留人難，人員老化、能力退化問題突出。據(jù)余姚市糧食局反映，全市國有糧食收儲企業(yè)共有職工143人，其中46歲至59歲的有98人，占68.5%，35歲以下的只有5人，僅占3.5%，后繼無人的現(xiàn)象十分明顯。

（二）穩(wěn)定糧食播種面積的難度越來越大。近十年來，我省糧食生產(chǎn)雖然較為穩(wěn)定，但糧食總產(chǎn)自2005年達到160億斤后，已經(jīng)連續(xù)9年沒有完成預定目標。全省糧食自給率平均每年下降1個百分點的速度，去年為36.2%。具體表現(xiàn)在：一是隨著城鎮(zhèn)化的快速推進和交通等基礎設施的建設，新增建設用地占用的大多為城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質水田，而補充的大多是丘陵、山地。二是隨著農資成本、人工成本和土地租金等不斷上漲，很大程度抵消了種糧補貼激勵效應。由于種糧比較效益低，各地在耕地上挖塘養(yǎng)魚、種植花卉苗木、水果等多年生經(jīng)濟作物等情況較為普遍。即使在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內，“非糧化”問題也日益突出。據(jù)有關部門初步統(tǒng)計，全省糧食生產(chǎn)功能區(qū)“非糧化”比例達到11%。對此，雖然《浙江省基本農田保護條例》有明確的規(guī)定，但至今沒有引起各級的重視，缺乏有效的管理和保護措施。

（三）糧食生產(chǎn)新型主體培育面臨不少突出的難題。當前，我省糧食生產(chǎn)仍然難以擺脫小規(guī)模、高工本、低效益的狀況，雖然不少種糧大戶、家庭農場和糧食專業(yè)合作社等想種糧、想多種糧、想長期種糧，但卻面臨著土地流轉期限短、不連片、轉包費用高、農機設施用地審批難等問題，實現(xiàn)長期穩(wěn)定經(jīng)營難度大。一些種糧農民收入主要來源于政府的補貼，缺乏自我發(fā)展的能力。另外，各級財政補貼政策細碎化現(xiàn)象明顯，補貼名目繁多，資金分散，不少補貼不能直接補到農民手里。

（四）糧食購銷調運和加工等環(huán)節(jié)尚有“盲點”，應急保障能力不容樂觀。我省是糧食調入大省，培育發(fā)展糧食市場，提高糧食流通能力非常重要。從省內糧食市場和物流體系建設方面看，仍有部分地方存在區(qū)域性糧食市場建設不配套、物流體系功能不齊全等問題。如舟山市的商品糧供應基本靠外地調入，卻沒有一個綜合性糧食批發(fā)市場；溫州、臺州、麗水是缺糧最多的地區(qū)，但缺乏糧食散裝碼頭、周轉倉庫等設施，調運糧食時間長、費用高、難度比較大。同時，我省糧食經(jīng)營多以個體營銷為主，規(guī)模小、實力差，缺乏現(xiàn)代化的裝備和庫容，難以承擔起應急加工和應急調運供應等任務。

（五）糧食儲備能力與保障糧食安全任務不相適應。目前，我省仍然存在糧食儲備布局不合理、倉容不足和倉儲設施落后等問題，影響糧食調控能力的發(fā)揮。省級糧食儲備的布局仍不盡合理，溫州、臺州等地人口密度高、遠離糧食主產(chǎn)區(qū)，但至今沒有建立省級儲備庫；不少地方存在基層糧食倉庫老舊、設施老化等問題。如舟山市主要靠上世紀六七十年代的地下洞庫儲糧，“小、散、老、偏”問題突出，裝運糧食靠人力為主，成本高、時間長，難以適應糧食現(xiàn)代物流的要求；全民儲糧意識淡薄，居民家中基本不儲糧，農民家庭存糧量逐年下降。

三、建議意見

“倉稟實，天下安。”糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的重要基礎。全省各級要深入貫徹習近平總書記關于保障糧食安全的講話精神，堅持守住國家糧食安全“紅線”，把“飯碗”牢牢端在自己手中，切實增強糧食安全危機意識，加強糧食生產(chǎn)能力建設，進一步加強產(chǎn)銷合作，提升糧食物流和加工能力，著力保障我省糧食安全，保障經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

（一）深化認識，完善糧食安全責任制。糧食是一種特殊商品。全省上下要統(tǒng)一思想，提高對糧食安全重要性的認識，深入貫徹落實國務院《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》（國發(fā)〔2014〕69號）精神，不斷完善糧食安全責任制。要將糧食工作的“省長責任制”，分解落實到市、縣政府主要領導，實行一級抓一級、層層抓落實，構建起省、市、縣長負總責的新格局。各級都要承擔起保障本地區(qū)糧食安全的主體責任，建立和完善糧食安全應急預警機制，及時把握糧情變化，破解糧食生產(chǎn)、儲備、加工和流通等各環(huán)節(jié)的問題。要加大各級財政用于糧食資金的整合力度，講求資金的指向性、精準度和可操作性，集中力量支持種糧農戶特別是種糧大戶、家庭農場和糧食專業(yè)合作社。要重視糧食安全責任機構和隊伍建設，配備專職人員承擔起糧食產(chǎn)銷平衡、市場調控、監(jiān)測預警、儲備管理、應急保障、質量安全和監(jiān)督考核等工作職責，做到“有機構、有人員、有職責”。建議縣級以上糧食行政主管部門每年必須向本級和上級政府提供一份糧食安全情況報告，為各級政府保障糧食安全的決策提供科學依據(jù)。

（二）抓住重點，確保糧食綜合生產(chǎn)能力。為了確保我省300億斤糧食生產(chǎn)能力，必須確保足夠數(shù)量的耕地。一是要開展全省耕地面積的普查，對現(xiàn)有統(tǒng)計的耕地面積中已經(jīng)用于挖塘養(yǎng)魚，種植苗木和綠化造林，種植茶葉、桑樹和多年生果樹，以及從事養(yǎng)殖業(yè)和農機具庫房等設施的面積進行核查，摸清底數(shù)，做到胸中有數(shù)。要認真執(zhí)行浙江省基本農田保護條例，采取有效措施堅決制止破壞耕地耕作層的種養(yǎng)殖行為，確保耕地面積的穩(wěn)定。二是要以800萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設為抓手，整合農業(yè)、水利、國土、財政等資金和項目，按照農田設施完善、農田質量提升、生產(chǎn)技術先進、服務體系健全等要求，實行建管并重，政策配套，確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設順利推進，穩(wěn)定提高糧食生產(chǎn)能力。要采取有效措施，加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)管理制度建設，禁止在區(qū)內耕地上任意挖塘養(yǎng)魚、種植苗木等，防止“非糧化”。三是要深入實施種業(yè)工程，加大農業(yè)科技創(chuàng)新力度，推動創(chuàng)新農作制度，大力推廣糧經(jīng)結合、農牧并舉、農機化配套的“千斤糧萬元錢”等高產(chǎn)高效模式，提高耕地的復種指數(shù)和經(jīng)濟效益，千方百計穩(wěn)定糧食播種面積和產(chǎn)量。四是要培育適度規(guī)模經(jīng)營的新型糧食生產(chǎn)主體，加大對種糧大戶、家庭農場和糧食專業(yè)合作社扶持的力度，切實破解土地流轉期限過短、流轉費用不斷升高、糧食訂單數(shù)量不足、信用貸款難和機械設施用地審批難等突出問題。要借鑒上海松江、江蘇南通等經(jīng)驗，加強農業(yè)社會化服務體系建設，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技服務中心、村經(jīng)濟合作社和農民專業(yè)合作社等作用，推行土地集中流轉、連片種植和“托管式”、“保姆式”規(guī)模化服務等方式，為廣大種糧農民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全程化服務。另外，建議省政府恢復對種糧售糧大戶的表彰活動，對其所作貢獻的給予政治榮譽，以調動種糧、售糧的積極性。

（三）堅守紅線，落實好永久性基本農田保護工作。土地是農業(yè)生產(chǎn)的基礎保障，必須采取堅決措施，依法加強基本農田保護。一要堅持規(guī)劃先行，合力推進永久基本農田的劃定工作。省里在編制“十三五”規(guī)劃時，要堅持多規(guī)合一的原則，在做好城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與基本農田保護規(guī)劃等相銜接，特別是永久基本農田劃定中，要優(yōu)先對城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質高產(chǎn)水田特別是糧食生產(chǎn)功能區(qū)實行有效的保護。二要嚴格按照占水田補水田、占良田補良田，保證占補平衡的農田質量不下降。發(fā)改、國土、農業(yè)和財政等部門要出臺指導性意見，嚴格驗收標準，明確驗收人員的責任，并確保終身負責。三要嚴格實行問責制度，將政府主要領導和分管領導以及主管部門主要領導的基本農田保護責任列入離任審計制度，凡是在任期內造成基本農田數(shù)量減少和質量下降的，不僅不應提拔任用，而且還應追究責任。四是針對基本農田保護法律法規(guī)執(zhí)行中存在的問題，省政府及有關部門要加強調查研究，積極提出意見，為修訂《浙江省基本農田保護條例》等創(chuàng)造條件。

（四）多管齊下，大力培育糧食市場。建立和完善的糧食批發(fā)市場是確保我省糧食安全的重要之策，各級政府都應當把糧食市場建設作為主要發(fā)展目標。一是省里要科學規(guī)劃，合理布局，推進糧食市場網(wǎng)絡體系建設。要求各市縣必須至少建設一個糧食批發(fā)市場，并將其納入城鎮(zhèn)規(guī)劃和商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃。建議推廣寧波市采用財政資金直接投資建設糧食批發(fā)市場，減輕糧食經(jīng)營者經(jīng)營成本，形成政策洼地，吸引全國糧食主產(chǎn)區(qū)的糧商前來經(jīng)營糧食，確保糧食安全的經(jīng)驗。同時，加快全省糧食網(wǎng)上交易平臺和期貨市場建設，實現(xiàn)國內外糧食交易電子化、網(wǎng)絡化。二是要加快糧食物流體系建設，大力推廣散糧裝運、成品糧集裝化物流方式，引導購銷運輸和加工企業(yè)聯(lián)合運營，打造跨區(qū)域的糧食物流通道，確保糧食運得進、銷得了，經(jīng)營者“有錢賺”。三是要采取“引進來、走出去”方式，深化與糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)銷合作，鞏固和穩(wěn)定與黑、吉、豫、皖等糧食主產(chǎn)區(qū)之間長期合作，開辟與新的糧食主產(chǎn)區(qū)合作。鼓勵和引導國有、民營企業(yè)參與糧食產(chǎn)銷合作。省農發(fā)集團已成功收購控股黑龍江新糧集團，省政府和省有關部門要加大扶持力度，促進其發(fā)展壯大。四是食品藥品監(jiān)督、糧食等部門要明確職責，依法加強對糧食市場的監(jiān)管，堅決打擊糧食經(jīng)銷商和加工企業(yè)人為操控糧市、摻假使雜、銷售變質糧食及其加工品等違法行為，規(guī)范市場經(jīng)營行為。要定期不定期開展糧食及制成品的質量安全檢測，提高檢測信息的透明度，讓老百姓買得明白，吃得放心。

（五）深化改革，完善糧食儲備體系。保障糧食安全不單單是政府的責任，應當成為全社會的共識和責任。一是要加強地方儲備能力建設，完善倉儲等基礎設施。當前，省里要出臺政策，對于列入儲備庫建設項目，視同省重點項目建設，優(yōu)先安排用地指標和資金等，積極完成國家下達我省地方儲備倉容建設任務。要督促溫臺麗等缺糧地區(qū)加快儲備中轉糧庫、儲運配套設施建設，提高本地區(qū)防御糧食安全風險的能力。深入開展創(chuàng)建“星級糧庫”活動，加快對現(xiàn)有老舊糧庫改造和提升，擴大國有儲備庫的收儲能力。要認真吸取中儲糧下屬公司用陳糧頂新糧入庫的腐敗事件教訓，嚴格儲備糧管理，合理安排輪換期和輪換數(shù)量，減少儲備損耗。二是要大力鼓勵和引導糧食經(jīng)營戶、糧食加工企業(yè)等市場主體參與糧食儲備，挖掘現(xiàn)有的糧食倉庫、運輸、加工、銷售等能力，主動承擔起一部分糧食儲備任務。尤其是政府可以將成品糧儲備任務委托信譽好、有庫容、管理規(guī)范的糧食企業(yè)來承擔，通過糧食部門嚴格監(jiān)管，確保社會儲備儲得好、輪得快、質量高、效益好，減輕財政的負擔。三是要加強宣傳教育，提高全社會糧食安全意識，引導城鄉(xiāng)居民適度儲糧，減輕政府儲糧的負擔。要繼續(xù)在農村推廣鋼板小糧倉，指導幫助農戶安全儲糧。在城鎮(zhèn)居民中開展每家每戶多買一包糧的宣傳活動，鼓勵每戶存放一至兩個月的糧食，以有效應對可能出現(xiàn)的糧食安全風險。