關于《浙江省旅游條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

受省人民政府的委托，我就《浙江省旅游條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明：

一、修訂條例的必要性

修訂條例，可以說是現實所需，形勢所迫，發展所急。具體三點理由：

一是推進依法治旅的迫切需要。得益于省人大的一貫大力支持和重視，我省旅游立法工作起步較早，2000年就頒布實施了《浙江省旅游管理條例》。15年來，管理條例的實施，對引導產業發展、規范市場秩序、保障旅游消費者和經營者合法權益等各方面都發揮了積極作用。但隨著旅游法正式頒布實施近2年，管理條例暴露出一些與上位法和當前旅游業發展不相適應的問題。比如：旅游產業定位、綜合協調機制、產業促進、文明旅游、網絡交易、旅游購物等新情況、新問題層出不窮。尤其是當前依法治國進程的推進，旅游業作為一個產業、一個行業，更加迫切需要加強依法治理工作。同時，條例的修訂也有利于進一步整合立法資源。可以將我省原有的《浙江省旅游管理條例》《浙江省旅游度假區管理辦法》《浙江省旅行社管理辦法》《浙江省導游人員管理辦法》進行吸納性修訂。

二是加快旅游業發展的迫切需要。旅游業發展到今天，再也不是傳統意義上的旅游和產業，而是一個涉及面廣、綜合性強、關聯度大，事關國計民生的大旅游、大產業。自2004年9月，時任浙江省委書記習近平同志在全省旅游發展工作會議上率先提出“加快建設旅游經濟強省”的重大決策以來，全省旅游綜合實力不斷增強，產業功能不斷凸顯，發展空間不斷拓展，全省旅游接待游客人數、旅游總收入分別從2004年的1.1億人次、1010.5億元增加到2014年的4.9億人次、6300.6億元，年均增長超過16%。預計2014年，我省旅游業增加值占GDP的比重達到6.4%。尤其是隨著旅游業的融合發展，鄉村旅游、工業旅游、文化旅游、森林旅游、海洋旅游等一批旅游新業態不斷涌現。旅游業的快速發展，旅游業態的不斷豐富，都迫切需要有一部符合浙江旅游發展實際的條例來進行進一步明確、規范、保障和促進。特別是去年9月，省政府召開全省旅游發展大會，明確“旅游萬億產業”的戰略目標。旅游萬億產業的實現離不開旅游法律法規、宏觀政策的保障與促進。

三是助推浙江經濟發展的迫切需要。在經濟新常態下，工業主導型轉向服務業主導型、投資主導型轉向消費主導型、傳統主導型轉向創新主導型，旅游業兼具朝陽產業、綠色產業、富民產業的特性，越來越成為推動經濟發展的重要增長點、調整產業結構的重要著力點、增加居民收入的重要帶動點。當前，省委、省政府將旅游業確定為支撐浙江未來發展的七大重點產業之一，要求到2017年，全省旅游業總收入達到或接近1萬億元，旅游業增加值占GDP的比重提高到6.7%，旅游業被賦予了更多的責任和使命。通過條例的修訂出臺，既有利于進一步保障和促進旅游萬億產業的順利實現，也必將更好地發揮旅游業在穩增長、擴投資、促消費、惠民生、優環境方面的積極作用，更好地成為浙江經濟社會發展的新增長點。

二、條例的起草過程

省旅游局自2009年開始籌備條例修訂工作，啟動申報省人大常委會制定地方性法規二類立法項目。2015年1月，該立法項目正式被省人大常委會列為一類立法項目。六年多來，在省政府的領導下，省旅游局一直高度重視條例的修訂工作，多次進行專題研究。2014年4月起，正式啟動修訂工作，積極開展調研起草論證。

（一）成立聯合起草小組。省旅游局主動向省人大財經委、省人大常委會法工委、省政府法制辦等部門匯報、協商、對接，并商定采取四部門聯合立法模式共同起草，起草小組成員由省旅游局、省人大財經委、省人大常委會法工委、省法制辦、浙江大學城市學院有關人員和專家以及部分省人大代表組成。

（二）完成立法評估。根據省政府的相關立法要求，省旅游局于2014年6月撰寫了立法前評估報告，并順利通過省政府法制辦的立法評估。

（三）深入開展專題調研。根據修訂方案，起草小組專門赴國家旅游局進行匯報；赴北京、上海、內蒙古、云南、吉林等地進行專題調研，充分借鑒兄弟省份的立法經驗；認真聽取并吸納去年9月份全國人大常委會赴浙江開展旅游法執法大檢查的反饋意見。

（四）廣泛征集意見。在起草過程中，除適時將行業內外的優秀建議和對策納入外，起草小組還借助互聯網平臺，在“浙江旅游”官網中開設旅游法制專題，設置草案意見征集信箱；召開專門針對旅行社經營者、景區經營者、民宿經營者、電商經營者等群體的座談會進行交流；征求了40多個省級單位、11個地市以及部分人大代表的意見和建議。在充分吸納各方意見的基礎上，經進一步修改完善后，正式形成條例草案送審稿。

條例草案送審稿于2015年1月份報省政府后，省法制辦按照地方立法程序，收集、研究相關資料，開展立法調研，征求各地各部門意見，召開部門協調會、專家論證會，并通過網站向社會公開征求意見。在以上工作的基礎上，對送審稿進行了反復研究、論證和修改，數易其稿。2015年4月24日省政府第44次常務會議審議通過了條例草案。

今年5月以來，由省人大常委會副主任馮明和人大財經委領導帶隊，赴有關市縣開展了專題立法調研，使我們進一步明確了立法的指導思想，增強了立法工作的針對性、可操作性和有效性。

三、條例的主要內容

條例制定的上位法和參考依據主要有：《中華人民共和國旅游法》《旅行社條例》《導游人員管理條例》等法律、行政法規以及《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》《浙江省人民政府關于加快培育旅游業成為萬億產業的實施意見》等國務院、省人民政府有關文件。

條例草案共6章61條。第一章總則，共6條。主要對立法目的、適用范圍、政府及部門職責、行業組織等作出規定；第二章旅游規劃與旅游促進，共17條。主要對旅游規劃編制和審批、旅游資源保護和開發、旅游度假區設立審批和機構設置、產業保障政策、鄉村旅游和民宿等新業態、智慧旅游、形象推廣、誠信體系建設、利益共享等內容作出規定；第三章旅游者與旅游經營管理，共18條。主要對旅游者權利義務、文明旅游責任、負面清單管理、旅游購物和付費項目及救濟途徑、導游人員權益保護、網絡交易平臺及經營者、景區開放條件及門票減免、民宿定義和管理規范設定、信用管理等內容作出規定；第四章旅游安全管理，共8條。主要對政府、旅游主管部門和旅游經營者的安全監管責任，景區承載量核定，高風險旅游項目管理等內容作出規定；第五章法律責任，共11條。主要對前四章的規定設定法律責任，對相關違法情形設定處罰種類和金額；第六章附則，共1條。主要對原條例和另外三個地方性規章的廢止情況作出說明。

以上是條例草案的框架及主要內容。根據會議要求，下面，我就條例草案分8方面作重點說明：

（一）關于適用范圍。為節約、集約使用立法資源，草案借鑒《旅游法》的綜合立法模式，對旅游規劃、旅游促進、旅游經營管理、旅游安全等內容分別作了規定。在此基礎上，相應廢止《浙江省旅游管理條例》《浙江省旅行社管理辦法》《浙江省導游人員管理辦法》《浙江省旅游度假區管理辦法》。（第2條、第61條）

（二）關于旅游資源保護和開發。草案結合我省實際，對旅游資源保護和開發中應當注意的問題作了如下規定：①明確了旅游資源保護和開發的一般原則。②對旅游度假區的設立程序以及總體規劃等內容作了規定。③切實保障旅游資源所在地居民共享旅游發展成果。根據中央、國務院有關文件精神，草案規定了四個方面的內容：第一，在編制相關規劃以及興建旅游項目時，應當聽取旅游資源所在地居民的意見；第二，旅游資源所在地居民可以通過入股、租賃、合作等方式參與所在地旅游資源的開發；第三，旅游資源所在地的居民在同等條件下，可以優先在景區內依法從事相關旅游經營活動；第四，旅游經營者聘用環衛、保安、司機等旅游從業人員時應當優先安排旅游資源所在地的居民。（第9-14、23條）

（三）關于旅游促進。草案根據《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》《浙江省人民政府關于加快培育旅游業成為萬億產業的實施意見》等重要文件的精神，從旅游發展資金、公共服務、用地政策、消費政策、產業政策、形象推廣、旅游標準等方面對促進我省旅游業發展的具體措施作了規定。（第15-22條）

（四）關于旅游經營和從業人員管理。草案在旅游法等法律、行政法規規定的基礎上，作了如下細化和補充規定：①國家旅游局《旅行社條例實施辦法》規定旅行社只能在設區的市范圍內設立服務網點，我們結合《國務院辦公廳關于印發〈國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見〉任務分解表的通知》（國辦函〔2014〕121號）的精神，將范圍由設區的市擴大到全省。②根據《導游人員管理條例》的授權，對景點景區導游的考試、發證作了具體規定；針對調研中反映的導游人員工資低甚至零工資等問題，草案結合勞動法、社會保險法的規定作了具體要求。③規定對旅游經營者實施信用管理，強化事中事后監管。（第27-28、33-34、41條）

另外，旅游糾紛的投訴處理是一個社會比較關注的問題，旅游法、消費者權益保護法對此已有比較詳盡的規定，國家工商總局也制定了專門的規章。因此，草案規定了旅游、市場監督管理（工商行政管理）主管部門和其他有關部門應當建立和實施旅游者投訴處理機制，具體處理則依照相關法律、法規、規章的規定執行。（第24條）

（五）關于文明旅游。旅游中的不文明行為是目前輿論關注度較高的問題。草案在旅游法相關規定的基礎上作了細化規定：①明確旅游者應當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態環境，遵守文明旅游行為規范等義務；并規定嚴重違反時，由旅游主管部門按照國家有關規定記入旅游信用信息管理系統。②細化旅游經營者就文明旅游應當承擔的具體責任。（第24-26條）

（六）關于旅游購物和付費旅游項目。旅游消費包括吃、住、行、游、購、娛等各方面。據有關方面統計，我省旅游總收入中，購物約占26%的份額。但同時，旅游者合法權益在購物中受到侵害的情況也突出存在，社會反響強烈。草案根據旅游法的有關精神，規定了以下內容：①明確旅行社應當對安排的購物場所和付費項目實行經營者負面名單管理，將嚴重損害旅游者權益的經營者列入負面名單。②明確了安排旅游購物和付費旅游項目的旅游合同規則，并明確規定旅游者有權選擇不參加，旅行社不得強迫或者變相強迫旅游者。③明確了旅行社及其從業人員在安排旅游購物和付費旅游項目時應當遵守的規則，如經營者應當取得營業執照、不得獲取回扣等，以凈化旅游購物環境。④規定了旅行社協助解決糾紛的義務，同時明確了旅行社先行退貨和退款的適用條件，形成倒逼機制促使旅行社合法合規經營。（第29-32條）

（七）關于鄉村旅游和民宿。鄉村旅游和民宿是我省旅游發展的重要特色，也是新農村建設和帶動農民致富就業的重要途徑。草案根據旅游法授權和國家與省行政審批制度改革的精神，提出了以下要求：①要求縣級以上人民政府及其有關部門制定和實施扶持、推廣、指導鄉村旅游及民宿發展的政策措施。②明確了營業登記和備案義務。③針對民宿自身特點，由省級有關主管部門另行制定治安、消防、衛生、環保方面的指導規范；設區的市、縣（市）人民政府根據本地實際制定實施細則，并確定相應的監管措施。④規定了客房超過十五間的民宿和提供住宿的農家樂的治安、消防、衛生、環境保護管理，依照《中華人民共和國消防法》《旅館業治安管理辦法》等法律、法規、規章執行。（第19、40條）

（八）關于旅游安全。近年來，旅游安全事故已成為安全生產中的突出問題，草案為此專章進行規定，包括如下內容：①規定了政府及其有關部門的安全管理責任，如建立旅游安全應急機制，發布旅游警示信息，在重大節慶、賽事、會展等旅游者集中活動期間開展重點安全檢查，等等。②進一步明確旅游經營者的安全主體責任，強調旅游經營者應當按照有關技術規范對旅游設施設備進行日常維護保養，定期對所提供的產品和服務進行安全檢驗、監測和評估。③重點對景區最大承載量制度作了如下細化規定：第一，重申景區應當實行最大承載量控制制度，并規定了核定最大承載量的具體規則。第二，明確了封閉式景區最大承載量核定的責任部門。第三，規定了封閉式景區經營者在最大承載量管理上的權利和義務以及旅游者應當服從景區經營者的流量控制措施。同時還根據旅游法有關精神，進一步明確了旅游經營者在特定情況下的報告義務。第四，規定了開放式景區最大承載量核定由設區的市、縣（市、區）人民政府或者其確定的部門負責；此外，還規定了開放式景區的流量監測、流量控制等內容。（第42-48條）

以上說明和《浙江省旅游條例（草案）》，請予審議。