關(guān)于《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例（草案） 》的說(shuō)明

主任、副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員：

我受省人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)的委托，現(xiàn)就《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例（草案）》作說(shuō)明如下：

一、制定條例的必要性

規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)于增加農(nóng)民收入，保障村級(jí)政權(quán)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，具有十分重大意義。

近年來(lái)，各地創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子，加大政策扶持力度，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，我省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展。截止2014年底，全省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有資產(chǎn)3817億元，其中流動(dòng)資產(chǎn)1502.73億元、長(zhǎng)期資產(chǎn)2298.3億元；1.1億畝農(nóng)村集體土地，其中耕地2046.2萬(wàn)畝、園地540.3萬(wàn)畝、林地8046萬(wàn)畝、水面202.7萬(wàn)畝。同時(shí)，我省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的管理面臨著不少困難和問(wèn)題：一是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的法律法規(guī)還是空白。目前，國(guó)家和我省對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理還沒(méi)有專門立法，相關(guān)的管理制度基本是政策層面的，權(quán)威性不夠。特別是農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、股份合作、產(chǎn)權(quán)交易，以及政府監(jiān)管職責(zé)與手段措施等，缺少法律法規(guī)層面的支撐與規(guī)范，嚴(yán)重制約了規(guī)范化運(yùn)行。二是農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制尚需完善。治理機(jī)制難以完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；村級(jí)民主管理、民主決策、民主監(jiān)督機(jī)制還不夠健全，導(dǎo)致一些地方農(nóng)村集體資產(chǎn)被侵占、挪用、流失，損害農(nóng)民合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生。去年中央巡視組對(duì)我省反饋意見(jiàn)就明確指出了村級(jí)財(cái)務(wù)混亂的問(wèn)題，影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨新瓶頸。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)不平衡性較為突出，不少地方存在缺少新增長(zhǎng)點(diǎn)，增收渠道不多，剛性支出不斷增加，政策扶持不夠有力等問(wèn)題，影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展壯大。

因此，盡快制定出臺(tái)《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，解決我省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理和發(fā)展中存在的突出問(wèn)題，對(duì)于鞏固公有制的基礎(chǔ)，規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，顯得十分必要和迫切。

二、起草過(guò)程

今年省人大常委會(huì)將《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》列為立法計(jì)劃一類項(xiàng)目，由農(nóng)委負(fù)責(zé)直接提請(qǐng)。對(duì)此，我們高度重視，牽頭成立了法規(guī)起草小組、召開(kāi)專家立法研討會(huì)、組織立法前期調(diào)研等，形成了法規(guī)草案征求意見(jiàn)稿，即向全省設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)和人大代表書面征求意見(jiàn)；程渭山副主任和農(nóng)委領(lǐng)導(dǎo)分五組赴杭州、湖州、嘉興、紹興、臺(tái)州市等地進(jìn)行立法調(diào)研，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)；先后兩次征求了省有關(guān)部門的意見(jiàn)并召開(kāi)了協(xié)調(diào)會(huì)，還就有關(guān)問(wèn)題專程赴農(nóng)業(yè)部征求相關(guān)司局和專家的意見(jiàn)。起草小組多次召開(kāi)會(huì)議，對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行反復(fù)研究和修改。農(nóng)委還征求了省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，李強(qiáng)省長(zhǎng)、王輝忠副書記和黃旭明副省長(zhǎng)對(duì)法規(guī)草案都作了重要批示，并提出了修改建議。9月10日，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)召開(kāi)全體會(huì)議，對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行了審議，提出了《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱草案）。

在整個(gè)起草過(guò)程中，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)注重把握以下三點(diǎn)：一是把促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、維護(hù)和保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益，作為立法的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。二是注重規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和運(yùn)行并與深化改革相適應(yīng)，在具體條款中為下一步改革留有一定的空間。三是做到與《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》相銜接，增強(qiáng)地方立法的系統(tǒng)性和可操作性。

三、草案的主要內(nèi)容

（一）關(guān)于調(diào)整范圍。目前，我省農(nóng)村集體資產(chǎn)重點(diǎn)是村級(jí)集體資產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）集體資產(chǎn)和村內(nèi)組級(jí)集體資產(chǎn)所占比重并不高。根據(jù)憲法、民法通則、物權(quán)法等法律有關(guān)規(guī)定和《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第二條、第四十四條的規(guī)定，草案對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作了界定。草案第二條第二款、第三款明確：“本條例所稱的農(nóng)村集體資產(chǎn)，是指村農(nóng)民集體所有的資源性、經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。”“本條例所稱的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，是指依照《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》所規(guī)定的村經(jīng)濟(jì)合作社及其社員。”同時(shí)，附則第五十一條補(bǔ)充規(guī)定：“其他社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的資產(chǎn)管理，參照本條例執(zhí)行?！?/p>

（二）關(guān)于資產(chǎn)權(quán)屬。為加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、登記確權(quán)等工作，草案專設(shè)資產(chǎn)權(quán)屬一章：一是依法確定農(nóng)村集體資產(chǎn)范圍。根據(jù)民法通則第七十四條、物權(quán)法第五十八條和國(guó)務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，草案第八條明確列舉了屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)的四種情形，并明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織接受社會(huì)資助、捐贈(zèng)和國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助所形成的資產(chǎn)，屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！倍菑?qiáng)調(diào)農(nóng)村集體資產(chǎn)的登記確權(quán)制度。根據(jù)物權(quán)法和不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例規(guī)定，草案第九條明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)所有權(quán)或者使用權(quán)進(jìn)行界定確認(rèn)、不動(dòng)產(chǎn)登記造冊(cè)，并要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立資產(chǎn)登記制度。三是授權(quán)設(shè)區(qū)市人民政府制定農(nóng)村集體土地征收留用地政策。省委省政府《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的通知》（浙委〔2001〕20號(hào)）規(guī)定：“村集體土地被征用，可以按批準(zhǔn)征用土地面積的10%-15%作為安置人員留用地，用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。”基層普遍反映，土地征收留用地政策對(duì)于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)非常必要，但因各地情況差異較大，實(shí)際執(zhí)行并不理想。為了增強(qiáng)可操作性，草案第十一條要求市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)征收土地面積的一定比例，作為被征地村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地，或者用貨幣等形式予以補(bǔ)償；具體辦法授權(quán)各設(shè)區(qū)市人民政府另行制定。四是建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范制度。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)債情況比較普遍，有的村舉債規(guī)模遠(yuǎn)超自身承受能力，嚴(yán)重影響了村級(jí)組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，草案第十二條第一款明確：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)控制舉債規(guī)模，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的舉債規(guī)模設(shè)置警戒線，并對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員發(fā)布預(yù)警信息?！?/p>

（三）關(guān)于資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。為規(guī)范資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，草案第三章對(duì)此作出如下規(guī)定：一是確立資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)基本方針。草案第十三條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立和完善資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、責(zé)任考核和風(fēng)險(xiǎn)控制等制度，實(shí)現(xiàn)保值增值；對(duì)本集體資產(chǎn)可以直接經(jīng)營(yíng)，也可以采取發(fā)包、租賃、合資、合作等多種方式經(jīng)營(yíng)。二是規(guī)范資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)基本要求。參照國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，草案對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)人員任職條件、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者權(quán)利義務(wù)、資產(chǎn)運(yùn)行規(guī)則以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為出資人的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)利作出具體規(guī)定（草案第十四條至第十六條和第十八條）。三是明確禁止以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義提供擔(dān)保。為保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)安全，維護(hù)成員經(jīng)濟(jì)利益，草案第十七條明確禁止以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義為單位和個(gè)人提供擔(dān)保，同時(shí)禁止任何單位和個(gè)人強(qiáng)制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織捐款捐助或者向其攤派。

（四）關(guān)于財(cái)務(wù)管理。根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，總結(jié)近年來(lái)我省農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)做法，草案從這幾方面作了規(guī)定：一是規(guī)范財(cái)會(huì)制度。草案明確應(yīng)當(dāng)完善并遵守農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)制度，大額存款可以委托農(nóng)業(yè)行政主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一組織公開(kāi)招標(biāo)確定金融機(jī)構(gòu)。同時(shí)，明確了會(huì)計(jì)委托代理、財(cái)務(wù)公開(kāi)的具體要求（草案第十九條、第二十條、第二十二條）。二是實(shí)行民主決策。為完善農(nóng)村基層治理機(jī)制，提升農(nóng)村自治民主化水平，草案要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)六項(xiàng)重大資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體組織成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)三分之二以上表決通過(guò)，并由村社監(jiān)會(huì)實(shí)行全程監(jiān)督（草案第二十一條）。三是強(qiáng)化民主監(jiān)督。為保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)本集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)管理的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，草案明確調(diào)整農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬、土地補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用以及開(kāi)展股份合作等重大事項(xiàng)的實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)公示和征求意見(jiàn)，并要求村社監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審查，及時(shí)公布審查情況（草案第二十三條）。

（五）關(guān)于股份合作。為依法推進(jìn)我省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作改造，草案專設(shè)一章：一是明確股份合作的原則與類型。草案明確了成員對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的權(quán)能、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作改造不得改變農(nóng)村集體資產(chǎn)的性質(zhì)，并分別規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作類型（草案第二十四條、第二十五條）。二是規(guī)范股份合作改造。草案對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份合作程序、改造后登記注冊(cè)以及股權(quán)管理作出統(tǒng)一規(guī)范（草案第二十六條至第二十八條）。三是確立收益分配制度。草案對(duì)按股分紅前提條件、公積金和公益金提取最低比例等予以明確規(guī)范（草案第二十九條）。

（六）關(guān)于產(chǎn)權(quán)交易。為規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，草案作了以下規(guī)定：一是明確產(chǎn)權(quán)交易的條件與范圍。草案明確，除農(nóng)村集體土地所有權(quán)外，一定標(biāo)的額以上的農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置應(yīng)當(dāng)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開(kāi)進(jìn)行；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織折股量化到其成員的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)，限于在本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓；限定了每個(gè)成員、成員家庭最高持股比例（草案第三十一條、第三十二條）。二是規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易管理。草案要求縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，明確了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的責(zé)任義務(wù)（草案第三十三條）。三是建立資產(chǎn)評(píng)估制度。按照國(guó)務(wù)院及農(nóng)業(yè)部有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定，草案明確了農(nóng)村集體資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評(píng)估的四種情形，并對(duì)評(píng)估委托、評(píng)估結(jié)果異議處理作了相應(yīng)的規(guī)定（草案第三十四條、第三十五條）。

（七）關(guān)于審計(jì)監(jiān)督。為強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督，根據(jù)《浙江省審計(jì)條例》的規(guī)定，草案明確縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)的責(zé)任主體，列舉了納入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)的八種情形，規(guī)范了審計(jì)結(jié)果公開(kāi)與運(yùn)用，并對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)有關(guān)職責(zé)做了銜接性規(guī)定。（草案第三十六條至第三十九條）

（八）關(guān)于保障措施。草案要求縣級(jí)以上人民政府對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)、村級(jí)公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，縣級(jí)人民政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式促進(jìn)會(huì)計(jì)委托代理機(jī)構(gòu)無(wú)償為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供服務(wù)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資興辦并控股的物業(yè)項(xiàng)目及其辦理非交易性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)減免相關(guān)收費(fèi)。（草案第四十條至第四十二條）

此外，草案對(duì)違反本法規(guī)規(guī)定的行為設(shè)置了法律責(zé)任，并在附則部分對(duì)相關(guān)用語(yǔ)作了名詞解釋等。

以上說(shuō)明和《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例（草案）》，請(qǐng)予審議。