立法法修改與地方立法權的行使

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關于修改立法法的決定。這是中國15年來首次修改立法法。修改后的立法法有六大亮點引發關注。

亮點一：規范授權立法，使授權不再放任

修改后的立法法規定：授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。授權的期限不得超過五年，被授權機關應在授權期滿前六個月，向授權機關報告授權實施情況。

亮點二：授予設區的市地方立法權

修改后的立法法還相應明確了地方立法權限和范圍，明確設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規。

亮點三：明確細化“稅收法定”原則

中共十八屆三中全會決定提出落實稅收法定原則的明確要求。但現行立法法第八條規定了只能制定法律的事項，“稅收”是在該條第八項“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”中規定。

修改后的立法法將“稅收”專設一項作為第六項，明確“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規定。這意味著，今后政府收什么稅，向誰收，收多少，怎么收等問題，都要通過人大立法決定。

亮點四：界定部門規章和地方政府規章邊界

修改后的立法法對于部門規章和地方政府規章權限進行規范。分析認為，通過修法，一些地方限行、限購等行政手段就不能那么“任性”了。

如，為進一步明確規章的制定權限范圍，推進依法行政，修改后的立法法規定，部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

亮點五：加強備案審查

規范性文件備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統一的重要制度。修改后的立法法明顯加強了備案審查力度，明確規定主動審查，如規定：有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。

亮點六：對司法機關制定的司法解釋加以規范

針對目前實踐中司法解釋存在的諸多問題，此次立法法修改，對司法解釋也做了約束性規定。

這方面的規定包括：最高法院、最高檢對審判工作、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意；最高法院、最高檢作出具體應用法律的解釋，應當報全國人大常委會備案；除最高法院、最高檢外，其他審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋等。

在上述六大亮點之中，賦予設區的市地方立法權是最非常引人注目的修改條款，修改后的立法法將原來49 個較大的市才享有的地方立法權擴大至全部282 個設區的市。這是分量比較重的一個修改，是落實黨的十八屆三中全會決定確定的改革任務的一項重要舉措，與我國的立法體制密切相關。

“較大的市地方立法權”的由來。“較大的市”，“大”不是單純指人口多、面積大、GDP 高。從行政區劃的角度來說，憲法規定較大的市分為區和縣。立法法則是從地方立法權角度來考量，但是實際上兩者的內涵一致，都是指設區的市。

較大的市的立法權，是伴隨著幾次地方組織法的修改及立法法的制定逐步形成的。

1982 年修改地方組織法時，考慮到一些較大的市的政治、經濟、文化地位比較重要，也需要根據本地方的實際制定地方性法規，因此，修改后的地方組織法規定，省會市和經國務院批準的較大的市的人大常委會“可以擬訂本市需要的地方性法規草案，提請省、自治區的人大常委會制定、公布，并報全國人大常委會和國務院備案。”1986 年修改地方組織法時，將省會市和較大的市地方性法規草案的“擬訂權”，修改為制定權，但需報省、自治區的人大常委會批準后施行。2000 年制定立法法時，又將較大的市的立法權擴大至經濟特區所在地的市。

1984 年至1993 年，國務院根據地方組織法的規定，分四次批準了19 個設區的市享有較大的市地方立法權。目前，在全國282 個設區的市中，享有地方性法規制定權的有49 個，包括27 個省會市、18 個經國務院批準的較大的市（其中，重慶市在1997 年經全國人大批準為直轄市）以及4 個經濟特區所在地的市，尚沒有地方立法權的233 個。

較大的市地方立法權“有限開閘”。較大的市制定地方性法規，是地方立法的重要組成部分，對于推動本地區經濟社會發展和民主法治建設的進步，發揮了積極作用。近些年來，一些全國人大代表和政協委員多次提出議案、建議和提案，要求增加具有地方立法權的較大的市的數量，不少設區的市也提出賦予其較大的市地方立法權的要求。

全國人大常委會法工委主任李適時指出，落實黨的十八屆三中全會精神遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則，賦予設區的市均具有地方立法權是必要的。同時，考慮到設區的市數量較多，地區差異較大，本著積極穩妥推進的原則，修改后的立法法規定，除省會市、經濟特區所在地的市以及國務院批準的較大的市外，其他設區的市均享有較大的市地方立法權，可以就城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項制定地方性法規，并規定由省、自治區的人大常委會根據所轄設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況等因素，確定本省區設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，并報全國人大常委會備案。

地方立法權的“有限開閘”得到了許多法律界人士的肯定，社科院法學所所長李林表示，從民主政治方面來講，更有利于公民直接參與立法，從完善人民代表大會制度來講，這種立法權的擴大，對“人大立法權”這一制度權利的具體化、實際的實施更有積極的意義。

將較大市立法權限定于“就城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項制定地方性法規”，不僅符合立法法關于地方立法權限的相關規定，同時突出了這些事項對于城市管理的重要作用。

在全面進入地方立法時代之際，設區市應從以下五個方面做好準備。

一是讀懂立法初衷。立法權突然降臨地方，尚未被地方所充分了解，不少人認為地方立法將賦予地方政府更大的權力。這種理解，誤讀了地方立法的初衷。地方立法是限制和規范地方政府的權力，讓地方政府在上位法缺位的情況下，在地方性法規或者地方政府規章的框架內行使權力，杜絕地方政府印發紅頭文件自設行政權力的違法現象，從而使地方政府更加規矩。所有國家公職人員特別是地方政府決策層都要讀懂這一地方立法的初衷，從一開始就杜絕利用地方立法謀求政府擴權部門爭利的念想，讓地方立法朝著正確的方向發展。

二是摸清立法需求。根據修正后的《立法法》，設區市立法僅限于城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面的事項，這些事項如果有上位法規范，就依上位法，如果沒有上位法規范，就應進行地方立法。因此，有必要對這些事項進行梳理，找出需要規范而又沒有上位法的情形，制定立法規劃和立法計劃，逐步填補立法空白。不同的地方會有不同的情況，但大氣污染、交通擁堵、泊位緊張已經構成困擾許多地方普遍而突出的問題。地方立法應該在不重復上位法的前提下，優先考慮解決這些迫在眉睫的問題，凸顯地方立法對城市管理和環境保護的推動促進作用。

三是區分立法主體。地方立法的主體包括設區市的人大、人大常委會和政府，這三個立法主體的立法職能是不一樣的，在區分這三類立法主體的職能時，應明確一點，即對立法起主導作用的是人大，以真正體現權力來自于人民。因此，原則上，能由人大立法的，就不由人大常委會或者政府立法。只有一些次要性的事項才可由人大常委會制定地方性法規；只有來不及制定地方性法規的緊急情況下，才能制定地方政府規章，施行兩年后要么制定地方性法規，要么廢止。地方立法，是一件非常嚴肅和嚴謹的事情，應盡量減少政府立法，以避免政府既當制定者又當執行者；還應盡量減少人大常委會立法，以避免幾個人湊在一起一舉手就通過的粗糙立法。

四是設置立法機構。地方立法是設區市新增的一項重大事項，需要有專門的機構來承擔。地方性法規的制定應由人大常委會的一個專門委員會承擔。目前，設區市人大常委會類似內司委的專門委員會主要從事公檢法三家的協調工作，與司法工作有關，如果再負責立法工作，則容易發生沖突。因此，設區市人大常委會應增設新的專門委員會專司立法職責。人大或者人大常委會立法過程中，應避免涉及事項的政府部門參與，以防止摻雜部門保護主義。地方政府規章的制定應由政府法制部門承擔，而不應交由涉及事項的政府部門去承擔，以避免產生部門利益法制化的問題。

五是生成立法能力。立法能力關乎立法質量，而設區市的立法能力，有一個從無到有的生成過程，我們要盡量使這一過程更短暫更堅實。一方面，要聚集一批法律、語言文字、環保、城建、城管等方面的技術專家，其中環保、城建、城管方面的技術專家最好是環保部門、城建部門、城管部門之外的獨立學者，可以將他們吸收進立法機構，也可以將他們安排為立法顧問，組成一個獨立于政府部門的立法團隊，依靠這個團隊提高立法技術，做到科學立法。另一方面，要建立一定的機制，確保社會公眾廣泛深入地參與地方立法，讓社會公眾在地方立法過程中有渠道、有機會表達意見，使地方立法充分體現民意，做到民主立法。地方立法工作是全面賦權、穩步推進，而不是一下子全部放開。由此可見，立法質量高是才獲得更多的立法機會的關鍵。