建設項目環境影響評價制度現狀與對策

河南省商水縣環境保護局 河南商水 466100

摘要：本文首先對建設項目環境影響評價制度做了概述，然后分析了建設項目環境影響評價制度的現狀，最后詳細闡述了提高建設項目環境影響評價制度效果的對策。

關鍵詞：建設項目；環境影響評價制度；地方性；考核制度；準入

一、建設項目環境影響評價制度概述

（一）建設項目環境影響評價制度的含義

中國《環境影響評價法 》第二條規定：建設項目環境影響評價，是指對建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。

（二）建設項目環境影響評價制度有效運行機制

1、公眾參與機制

公眾參與是一個項目的計劃和實施的主要基石之一。建設項目環境影響評價制度的有效實施在很大程度上取決于公眾能否成功地參與，適當的公眾參與對建設項目環境影響評價過程至關重要。

2、替代方案機制

建設項目環境影響評價進程的核心，是替代方案的分析，因為每一個重大的甚至是很小的發展項目都可能會帶來不良的環境影響。替代方案所追求的并不是對環境沒有任何不良影響的發展項目，準確地講，建設項目環境影響評價進程旨在找出任何情況下在環境和社會經濟方面都是最佳的項目選擇方案。這就要求所有可能的項目的替代方案都必須在對一個具體項目或項目方案作出投入之前，對它的費用和效益進行審議。如此，決策者就可以更有準備地進行設計并開展有利于環境的活動。

二、建設項目環境影響評價制度的現狀

2005年1月18日，國家環境保護總局在京宣布：責令立即停建包括金沙江溪洛渡水電站在內的13個省市的30個違法開工項目，并處于最高20萬元的罰款。這30個項目的總投資達1179.4億元，它們都是在環境影響評價文件未獲批準的情況下就先行開工建設的，此舉一度轟動全國，被新聞媒體譽為“環評風暴”。

然而，作為與國家環境保護總局一樣具有正部級頭銜的中國長江三峽工程開發總公司對國家環保總局的決定卻不以為然，由其負責新建的8個項目都沒有執行停建的決定。

最后，在國務院的協調下，此次環評風暴的結果在形式上違規項目全部暫時停建并補辦環境影響評價手續，而后又全部恢復施工建設。從“風暴”的實施效果中我們也看到些許無奈和尷尬。此次環評風暴暴露了建設項目環境影響評價制度實施中存在著很多問題。縱觀前述環評案例，其在實踐中存在的主要問題可歸結為中國建設項目環境影響評價制度實施效果不佳，主要表現在：

（一）建設單位違反環境影響評價制度實施程序規定

環境影響評價制度本身目的是防止污染和破壞于未然。然而，像此次環評風暴中的建設項目均已經開工，甚至有些工程已基本完成的情況下，才被環?？偩重熈钔９げ⒀a辦環評報告書。這期間的建設活動對環境己經造成了怎樣的影響已經無法去評估了，也無從考證了。最新修訂的中國《環境影響評價法》對未完成環評程序的法律責任規定的也漸趨完善。相信未來對違反環境影響評價制度實施程序的項目的規定會更加完善。

（二）環評執法手段軟

中國的環保部門一直沒有獨立的執法地位，導致其在執法過程中處境尷尬，經常碰壁，無功而返。由于經濟增長本身就是政府主導的，環保部門無力抗衡地方政府的投資措施，很難對地方首長支持的項目進行嚴格的監管。即使在中央一級，國家環保總局的執法手段也是有限的。對建設項目進行環境管理時執法不嚴的現象相當普遍，嚴重影響了環境影響評價的效果。

三、提高建設項目環境影響評價制度效果的對策

（一）出臺相關規定進一步明確環評相關部門的責任

各級人民政府要進一步明確環境影響評價管理中有關部門、建設單位、評價單位、技術評估單位、設計單位、施工單位、監理單位的責任、權利和義務。各級環境保護部門要進一步規范環境影響評價申報、受理、技術評估、行政審批的程序、時限和要求，建立和完善環境影響評價、技術評估、行政審批責任制，防止環境影響評價管理中的缺位、越位和錯位。

（二）開展環評基礎研究，發布地方性環評導則與規范

開展建設項目環評前期研究。對于“十二五”期間確定要建設的特重大、敏感項目，建議開展環評項目研究，對項目建設對環境可能造成的影響進行系統研究與分析，得出的研究結論可作為政府部門及建設項目建設單位決策的重要依據。

研究與發布地方性環評技術導則與規范。針對因國家層面上發布的宏觀性技術導則不太適用于省級的項目環評的情況，開展水利、化工、有色金屬、公路等方面的地方性環評技術規范的應用性研究，以及地下水、大氣環境、生態環境等方面的技術導則的應用性研究，在研究成果的基礎上，發布地方性環評技術導則與規范。

另外，針對當前我國東部地區的一些產業向西部轉移的帶來環境管理難度加大的情況，結合西部各省生態功能區及主體功能區定位、發展規劃、主導產業特征等，出臺相應的環境準入原則和政策要求，來指導建設項目的環評工作。

（三）建立建設項目環評準入及考核制度

設立建設項目環評單位資格準入要求。鑒于建設項目的單個項目投資金額較高，建設任務較為艱巨，對項目前期工作的進度及質量要求較高，因此，建議設立環評單位資格準入要求，將環評單位以往業績及考核評估情況、環評證書的營業范圍、質量及進度控制管理文件、擁有個人職業資格證書的人數等作為選擇環評單位的準入條件。對個別重大項目通過招投標，提出選擇環評單位的條件與要求，來選擇環評單位。

嚴格執行質量不合格環評文件復審制度。由環評文件技術評估機構對環評文件質量進行嚴格把關，經專家審查及技術評估，對存在弄虛作假、數據失實、結論錯誤等重大問題的建設項目環評文件，書面予以退回并暫緩進行技術評估，待修改完善后重新委托技術評估進行復審。對建設項目環評文件存在質量問題的環評單位，環保主管部門應按照《建設項目環境影響評價資質管理辦法》（國家環境保護總局令第26號）的相關規定向環境保護部報告并建議給予相應處罰。

加強對承擔建設環評文件編制業務的環評機構的日常監督。環保部門在對環評單位進行日常監督和檢查與業務指導中，將環評單位承擔的建設項目環評的質量及進度、合同履行情況作為其日?？己谁h評單位的一項主要內容，如發現環評單位不負責任、弄虛作假、質量低劣以及有違法、違規行為的、或不按合同進度要求提交環評報告的，提出整改意見；對于嚴重違規的環評單位，進行通報批評；對于情形十分嚴重的，限期內不允許其承接省內建設項目環評業務，并定期在當地環境保護政府網站公布考核結果。

（四）完善公眾參與制度

公眾參與能保證環境影響評價執法過程的有效進行，有利于環境影響評價決策的民主化。公眾參與環境影響評價制度是環境執法的堅強后盾。不僅某些信息的獲取只能依賴廣泛的公眾參與，而且這也是公眾參與環境影響評價決策、提高決策科學化、民主化程度的一個重要途徑，同時公眾參與環境影響評價還可以取得公眾的理解和支持以減輕開發行動的執行阻力提高其執行效率。因此，有無充分的、廣泛的公眾參與也是衡量環境影響評價法律制度有效性的重要基準之一。公眾參與原則是行政程序法的一項基本原則。在環境影響評價程序過程中運用公眾參與，推動公眾參與環境行政過程是提高環境行政執法水平的必然的、內在的要求。

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