順德司法救助制度的構(gòu)建

摘 要：司法救助制度的建立，在一定意義上體現(xiàn)著一個(gè)國(guó)家和地區(qū)司法水平的高低。順德司法救助工作在涉法涉訴救助、刑事被害人救助、執(zhí)行救助領(lǐng)域順利開(kāi)展，司法救助體系初步形成。未來(lái)順德還應(yīng)該擴(kuò)大司法救助對(duì)象和范圍；充盈司法救助基金；延伸司法救助的具體內(nèi)涵；完善司法救助工作機(jī)制，最終形成有順德特色的司法救助體系。

關(guān)鍵詞：順德；司法救助；構(gòu)建

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）02-0084-02

一、司法救助制度的必要性

（一）司法救助制度的建立有助于深化司法改革，破解“空調(diào)白判”

“法律一開(kāi)始就明顯不僅僅是法律問(wèn)題，而同時(shí)也是政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、歷史問(wèn)題。”[1]法院執(zhí)行難不僅困擾人民法院的工作，還耗費(fèi)了法官大量的精力，疲于應(yīng)對(duì)判決書(shū)生效后拿不到賠償?shù)漠?dāng)事人上訪、纏訪、鬧訪，成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。最高人民法院將執(zhí)行難概括為“被執(zhí)行人難找、執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難尋、協(xié)助執(zhí)行難求、應(yīng)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難動(dòng)、特殊主體財(cái)產(chǎn)難碰。”司法救助制度的建立既維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，從心里消除對(duì)政府和社會(huì)無(wú)望的消極情緒，又清除了社會(huì)隱患，平衡了社會(huì)利益，促使社會(huì)朝著和諧和穩(wěn)定的方向發(fā)展。

（二）司法救助制度的建立有助于完善社會(huì)保障制度

社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度，司法救助是一種最起碼和最低的社會(huì)保障。黨的十八大報(bào)告提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。司法救助制度的建立，是衡量一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度是否完善的指標(biāo)之一。司法救助制度是社會(huì)保障制度、國(guó)家法律制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是司法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)特定當(dāng)事人緩、減、免訴訟費(fèi)用等救濟(jì)措施，保證所有公民都能依法維護(hù)其合法權(quán)益的法律制度。“法律的最終目的是社會(huì)福利”[2]。中國(guó)改革開(kāi)放三十多年出現(xiàn)的貧富差距問(wèn)題及分配不均的社會(huì)矛盾，導(dǎo)致大量農(nóng)民工、失業(yè)人員弱勢(shì)群體出現(xiàn)，因此關(guān)注弱勢(shì)群體問(wèn)題并提供相應(yīng)的解決對(duì)策是當(dāng)今社會(huì)一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)而緊要的課題。司法救助制度的建立為弱勢(shì)群體撐起了一把保護(hù)傘，通過(guò)加強(qiáng)司法指導(dǎo)、增加司法過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)援助來(lái)調(diào)整社會(huì)關(guān)系和促進(jìn)利益的平衡，為弱勢(shì)群體生活的改善和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了法律保障。

（三）司法救助制度的建立有助于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)

司法救助的對(duì)象是最普通、最基層的老百姓，因此，司法救助與群眾聯(lián)系比其他政府部門更直接、更緊密，涉及的矛盾和問(wèn)題更具體、更復(fù)雜。司法救助工作到位了，就更能夠取信于民，群眾訴求表達(dá)渠道就能進(jìn)一步暢通，矛盾糾紛就能及時(shí)化解，黨群關(guān)系就能進(jìn)一步密切。因此，司法救助制度的建立有助于增強(qiáng)法院乃至政府的公信力，使黨員、干部更加接近群眾，從制度上保障“民有所呼，我有所應(yīng)”，形成黨委政府和群眾良性互動(dòng)、和諧共振的良好局面、為司法系統(tǒng)踐行黨的群眾路線提供示范和經(jīng)驗(yàn)；從法律角度創(chuàng)新了社會(huì)管理、保障和改善了民生，減少突發(fā)極端事件和群體事件，提高制度文化的軟實(shí)力。

二、構(gòu)建和完善順德司法救助制度的對(duì)策

我國(guó)的司法救助操作尚未在全國(guó)形成一個(gè)統(tǒng)一成熟的運(yùn)行機(jī)制，仍處于探索、發(fā)展和完善的過(guò)程中[3]。2000年7月，最高人民法院頒布了《最高人民法院關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《救助規(guī)定》），首次就司法救助的概念做出明確解釋，標(biāo)志我國(guó)司法救助制度的正式確立。2001年，廣東省根據(jù)最高法院《救助規(guī)定》制定了《關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的實(shí)施辦法》。佛山市順德區(qū)在2010年出臺(tái)了《佛山市順德區(qū)人民法院涉法涉訴救助資金管理工作細(xì)則（試行）》，實(shí)施幾年來(lái)，順德對(duì)于保障公民的基本人權(quán)、維護(hù)社會(huì)公平正義發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也暴露出了一些問(wèn)題，有待于進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

（一）進(jìn)一步擴(kuò)大司法救助的對(duì)象和范圍

目前，順德司法救助的范圍集中在三個(gè)方面：刑事被害人、執(zhí)行案件當(dāng)事人、涉法涉訴案件當(dāng)事人。司法救助的對(duì)象具體包括5類：一是刑事案件中，因被告人沒(méi)有賠償能力，致使生活遭受嚴(yán)重困難的被害人或其贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的直系親屬；二是執(zhí)行案件中，因被執(zhí)行人沒(méi)有履行能力，且經(jīng)法院執(zhí)行部門窮盡法定的執(zhí)行措施無(wú)法查找或未能發(fā)現(xiàn)其有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行并已裁定中止或終結(jié)執(zhí)行，致使生活嚴(yán)重困難，難以維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的刑事附帶民事賠償、交通事故、醫(yī)療糾紛、工傷賠償及其他人身?yè)p害賠償案件的受害人或受其贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的直系親屬；三是受到打擊報(bào)復(fù)致使嚴(yán)重生活困難，又無(wú)法通過(guò)法律途徑獲得賠償?shù)呐e報(bào)人、證人和鑒定人；四是在辦理案件中，因嚴(yán)重生活困難，不能維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，無(wú)力支付鑒定費(fèi)等訴訟和執(zhí)行有關(guān)費(fèi)用的當(dāng)事人；五是其他應(yīng)當(dāng)救助的案件當(dāng)事人。

從以上可以看出，順德司法救助的對(duì)象和范圍比較狹窄。救助的對(duì)象僅限于自然人，順德還沒(méi)有把社會(huì)福利機(jī)構(gòu)納入救助的范圍。《訴訟費(fèi)用交納辦法》規(guī)定司法救助的對(duì)象分為兩類：一類是自然人。如追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、人事傷害等生活確有困難的自然人（《訴訟費(fèi)用交納辦法》第44條第2款明確規(guī)定：訴訟費(fèi)用的免交只適用于自然人）。二類是“社會(huì)福利機(jī)構(gòu)和救助管理站”。社會(huì)福利機(jī)構(gòu)包括敬老院、優(yōu)撫醫(yī)院、精神病院、SOS兒童村、特殊教育機(jī)構(gòu)（《司法救助規(guī)定》第3條第13項(xiàng)）。同時(shí)，社會(huì)上還存在著大量的以特困企業(yè)和破產(chǎn)企業(yè)為代表的企業(yè)或法人，他們也急需國(guó)家和社會(huì)的關(guān)心和幫助。因此，順德司法救助對(duì)象可以考慮把社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、企業(yè)或法人或非法人組織納入救助的范圍。

（二）進(jìn)一步充盈司法救助基金

為了保證司法救助工作順利進(jìn)行，司法救助經(jīng)費(fèi)一直是制約司法救助工作的瓶頸問(wèn)題，設(shè)立司法救助基金是維持司法救助制度運(yùn)行的根本動(dòng)力。2010年，順德區(qū)政府及財(cái)政部門協(xié)調(diào)，成立司法救助基金100萬(wàn)，專門用于幫助生活陷入嚴(yán)重困難的案件當(dāng)事人應(yīng)對(duì)眼前難關(guān)。而在100萬(wàn)資金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)中，明確規(guī)定單次救助總金額一般不超過(guò)5萬(wàn)元。由此可見(jiàn)，順德司法救助經(jīng)費(fèi)缺口很大，順德的司法救助資金存在募集渠道狹窄、總量不足、單次救濟(jì)總額有限等局限性。

1.拓寬資金來(lái)源渠道。目前順德法院開(kāi)展司法救助僅靠政府投入100萬(wàn)用于救助基金顯然不利于救助的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源的多元化。一是順德區(qū)政府將司法救助基金列為社會(huì)保障制度的一部分，納入財(cái)政預(yù)算，作為司法救助基金的第一項(xiàng)穩(wěn)定來(lái)源。二是將法院、公安等政府部門接收的罰金、沒(méi)收非法所得及行政、司法罰款中按一定比例劃撥給司法救助基金，作為司法救助基金的第二項(xiàng)穩(wěn)定來(lái)源。三是建立社會(huì)司法救助基金、設(shè)立司法捐助資金賬戶。首先順德政府應(yīng)廣泛動(dòng)員社會(huì)各界力量向司法救助基金捐款，將企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的社會(huì)捐款納入社會(huì)司法救助基金的范圍。其次順德政府應(yīng)積極與慈善機(jī)構(gòu)建立聯(lián)合定向的司法救助金制度。爭(zhēng)取與慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合定向募捐，針對(duì)一些可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定的重大案件，由慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行募捐。政府、法院與慈善機(jī)構(gòu)要建立長(zhǎng)效的合作機(jī)制，構(gòu)建長(zhǎng)期穩(wěn)定的多方協(xié)作關(guān)系。

2.設(shè)立司法救助補(bǔ)償委員會(huì)。順德法院法官每年為了完成各類案件都在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，建議由政府牽頭、司法、財(cái)政、審計(jì)、民政、紀(jì)檢等部門參與，設(shè)立司法救助補(bǔ)償委員會(huì)，制定救助補(bǔ)償申請(qǐng)程序和實(shí)施辦法，對(duì)司法救助補(bǔ)償申請(qǐng)進(jìn)行審查、發(fā)放救助金。

（三）進(jìn)一步延伸司法救助的具體內(nèi)涵

司法救助是社會(huì)保障的最重要的安全網(wǎng)之一。順德司法救助的內(nèi)容和形式集中在緩、減、免交訴訟費(fèi)用及給予刑事被害人、執(zhí)行案件當(dāng)事人、涉訴涉訪當(dāng)事人一定數(shù)量的資金，在物質(zhì)上幫助弱勢(shì)群體，內(nèi)容過(guò)于單一。因此，順德要進(jìn)一步完善的司法救助體系，加大司法救助力度，整合社會(huì)資源，拓展司法救助內(nèi)容，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

1.要深入研究司法救助在大社保體系中的地位和作用，科學(xué)界定和劃分司法救助與社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)慈善等其他社會(huì)保障工作的職能、完善司法救助功能。

2.探索構(gòu)建以資金救助為主、其他救助形式為輔的救助體系。從救助方式上，除了給予資金救助外，要加強(qiáng)就業(yè)救助、技能救助、醫(yī)療救助。尤其要注重未成年人和老年人的合法權(quán)益的保護(hù)，加強(qiáng)他們的生存救助、成長(zhǎng)救助；從救助主體上，法院可以探索以法院為中心，聯(lián)合當(dāng)?shù)卮髮W(xué)心理學(xué)科、社工學(xué)科及社會(huì)、政府相關(guān)組織，開(kāi)展司法救助主體聯(lián)合定向的司法救助體系，拓展司法救助主體；從救助內(nèi)容上，受傷害的當(dāng)事人往往不僅僅是生活陷入困境，還有難以言表的心理創(chuàng)傷。因此在傳統(tǒng)的物質(zhì)救助方式外，還要加強(qiáng)精神救助。司法救助可以探索結(jié)合心理救助、安置救助、社區(qū)救助等綜合性救助內(nèi)容，加強(qiáng)和民政、衛(wèi)生部門聯(lián)系，從經(jīng)濟(jì)上、心理上、社會(huì)性上為被害當(dāng)事人提供實(shí)實(shí)在在的援助，實(shí)現(xiàn)資金救助的一次性和救助效果的可持續(xù)性的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）進(jìn)一步完善司法救助工作機(jī)制

順德要圍繞加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)目標(biāo)，進(jìn)一步理順?biāo)痉ň戎w制，積極構(gòu)建法院主導(dǎo)、民政協(xié)管、社會(huì)力量參與的司法救助管理格局。

1.要加快建立司法救助信息網(wǎng)絡(luò)體系。目前順德的司法救助網(wǎng)絡(luò)信息體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上形勢(shì)的發(fā)展。為方便法官了解救助對(duì)象，順德的司法救助要跟上網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的步伐，建立全區(qū)上下統(tǒng)一、高效的司法救助基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，各部門要實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)化資源使用績(jī)效。

2.要規(guī)范司法救助工作規(guī)程。首先，法院內(nèi)部要成立司法救助管理與協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱領(lǐng)導(dǎo)小組），負(fù)責(zé)管理本院司法救助案件的審批、管理和監(jiān)督及協(xié)調(diào)本法院與各法院之間的司法救助工作。領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)工作實(shí)際，可采用閱簽的方式討論司法救助申請(qǐng)；采用閱簽方式審批的，需領(lǐng)導(dǎo)小組成員過(guò)半數(shù)以上同意。領(lǐng)導(dǎo)小組成員簽約司法救助申請(qǐng)文件，一般應(yīng)在2個(gè)工作日內(nèi)閱簽完畢。其次，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)司法救助工作管理與協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱辦公室），負(fù)責(zé)本院司法救助日常工作。辦公室負(fù)責(zé)匯總本院各部門司法救助申請(qǐng)，整理、提交資料并召集領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)會(huì)討論，送領(lǐng)導(dǎo)小組成員閱簽文件及整理閱簽意見(jiàn)，向省委政法委、省財(cái)政廳報(bào)送司法救助材料，協(xié)助發(fā)放救助金，協(xié)調(diào)本院各部門及外單位事務(wù)，管理檔案，向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)本院司法救助年度工作情況。紀(jì)律監(jiān)察員負(fù)責(zé)對(duì)司法救助工作中的廉政情況進(jìn)行監(jiān)察；財(cái)務(wù)監(jiān)督員負(fù)責(zé)對(duì)司法救助資金的發(fā)放等情況進(jìn)行監(jiān)督。

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