論遷徙自由權入憲與戶籍制度改革

摘 要：遷徙自由權與我國公民的生存權益緊密相關，是新時期條件下公民的基本權利的內容之一。中共寧波（副省級城市）市委黨校副研究員楊黎源認為，憲法權利的缺位是造成中國城鄉分割二元社會的根源。因而，我國必須遵循新時期社會發展形勢的客觀規律與要求，還公民遷徙自由權，實施“一元制”戶籍登記管理制度，深化戶籍制度改革。

關鍵詞：遷徙自由權；戶籍制度改革；憲法

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）02-0077-03

一、論遷徙自由權的現實價值

人生而自由平等，人的自由權利生而不可隨意剝奪。遷徙自由，從人類語言學的角度來理解，應當是指除去特殊狀況，人們可以自由地從一個地方移動到另一個地點去居住。而非只能被強制性地固定在某個地點居住終生。遷徙自由權，在法理上應當認為是非特殊狀況，人能夠自由而不受約束地自由遷徙，自由選擇居住的權利。從這個意義而言，自由的人身狀態便是遷徙自由權的本質法律屬性。然而，“遷徙自由權”在現今的中國卻受到了法律層面的“限制”。

現行的1982年憲法沒有遷徙自由條款的規定，當時的立法不列入此條款的重要原因便是自由遷徙的實現在城鄉二元劃分的格局下不可想象。假若輕易在憲法中列入此條，憲法權威的獨一無二性恐不能保障。而中國現行的2004年最新修正的憲法中同樣沒有關于遷徙自由權的規定。

從新中國的發展歷史觀之，1949年的《共同綱領》和1954年憲法也都承認和保障公民的遷徙自由。但在20世紀50年代，我國經濟建設需要人民做出一定的犧牲。為了保障工業化進程的成功推進，政府以戶籍限定的辦法，嚴格限制農民在城鄉之間的自由流動，以保障土地糧食的產量實現增長。受此歷史因素的影響，從此以后，國家控制農村遷往城市、中小城市遷往大城市的人口數量的措施逐步變得更為嚴格。隨著經濟的增長，這一日漸僵化的戶籍制度便從國家制度層面制造了城鄉二元結構的形成。

我們每一個愛國公民都理解和支持國家在特殊歷史時期的特殊的政策與辦法。但是令我們感到困惑與不解的是：人是市場經濟的自由主體。在社會主義市場經濟現實條件下，人的自由主體的地位應當受到憲法在內的法律的尊重與保障。改革開放實行將近四十年，為什么在經濟能夠自由發展的今天，卻要沿用歷史時期日漸僵化的“老辦法”來束縛市場經濟自由主體的自由活動呢？

再從世界歷史源頭來看，1215年英國《自由大憲章》最早標志著遷徙自由這項人身自由權利的起源，為了本國人民自由經營商業和從事貿易的自由不受約束，人們的遷徙的自由被英國以法律形式加以必要的保護。英國在憲法中對遷徙自由權加以確認的做法經過兩次工業革命和諸多社會變革的實踐檢驗，均證明立法成效較大。這一明智的做法，此后被美國、法國、德國等國紛紛效仿。一直沿用至今。

筆者認為，遷徙自由權是人作為市場經濟自由主體的地位的前提條件，因而它某種程度上具有社會經濟權利的性質；更重要的是，公民政治權利的享有和行使有賴于遷徙自由的實現。與人們的生活自由有密切聯系的遷徙自由權，正是一項基本人權，正是現代文明社會公民應享的“國家福利”。

確認和保障公民的遷徙自由權利是世界近代工業時代的經濟發展的內在要求。改革開放發展中國特色社會主義市場經濟亦是此理。對政治身份的自由平等即公民權的尊重與認可意味著必須承認遷徙自由的合法性。在政治哲學上，每一個人的人身自由與平等是基于公民身份的，這項與生俱來的權利是人應該享有的，是不允許被剝奪的。是在社會制度層面人為制造不平等的錯誤莫過于限制與妨礙遷徙自由的實現。這種法律上的不合理，其實質正是對公民權的剝奪。給予社會共同體成員的一種相應地位，擁有這種地位的人所享有平等的權利和義務應是公民權的法律內容。但日漸僵化戶籍制度人為制造了城鄉二元界限的“鴻溝”，將本應具有平等公民權利的人劃分成不同狀態的階層，這是對同一片藍天下“人民”概念的隨意撕裂，對公民身份與國家認同的隨便否定。

現實中大多數中國人所期待的戶籍制度改革，并不是要求國家政府完全取消城市的“戶籍限制”，因為每一個但凡有知識文化和清醒頭腦的中國人都知道，這種“簡單粗暴”只會從一個“不合理”走向另一個即將到來的“不合理”。百姓們真正渴望的是能夠還他們“合法”的遷徙自由權。這種遷徙自由權的“合法”乃是由憲法這部國家的根本大法來加以最高確認和特殊保護的。

一旦擁有了這項“合法”的遷徙自由權，中國農民遷徙自由這一人的基本自由、基本權利，從此再也不會遭遇到歧視。勞動力的自由流動便不會再被不合理地限制阻礙，市場的活力才能夠真正地迸發出來。

二、從法律角度看戶籍制度改革的重要意義

1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度。中國按照戶口身份來執行科教、衛生、醫療、就業等一系列政策。城鄉戶籍制度是在我國被普遍批評的一種具有福利身份區隔和歧視性的制度，這一制度制定并形成于我國的計劃經濟時期，同時也被認定為是“二元經濟結構”的最顯著標志之一。對于戶籍制度改革的共識是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見大規模起步。同時它也是近年來眾多改革領域中，改革目標方向路徑認識最不統一，被利益綁架最深，最缺乏改革動力的一個制度。中央政法工作會議上講，三年之內完成戶籍制度改革，如果加以必要的憲法保障，其實是完全可以做到的[1]。

當前的戶籍制度改革方向及路徑體現在三個重要的方面：一是引導人口就地就近轉移就業；二是落戶基本條件，有穩定職業；三是農民進城不能搞運動，要有序推進。

筆者認為，當前的戶籍制度改革會使得社會的和諧發展與公民的人身自由得到保障。一些農民和農民工的平等權利因為僵化的老戶籍制度而受到限制——孩子不能進入城市義務教育體系；低工資，不足在城市定居的日常開支使得整個家庭負擔沉重無法維生；仍待完善的城市福利系統，給予的幫助雖然有限，但絕大多數農民工常年無法享有。加之隨著外來工遷入，大量的兩地分居夫妻和“留守兒童”，不但讓農村家庭艱難坎坷，整個社會的不穩定性無形中大大地增加。雖然陳舊的戶籍制度剝奪了人們自由遷徙的權利，但是歸根結底，這正是我國法律對人民國民權利保護的不到位。

在這個意義上，戶籍制度改革不僅確保弱勢群體的個人權利真實享有，而且更是保證整個社會長治久安的重要國家戰略。戶籍制度改革假若能夠淡化在社會保障和基礎教育等方面給予城市內外國民同等待遇，使二者皆能真正共享城市發展的巨大成果，淡化“戶籍”的作用。這樣不僅更為人性化的生活待遇能被農民工和他們的家庭獲得，而且城市現有的發展輝煌成績單也會錦上添花，熠熠生輝。

在全國統一推廣成功的戶籍制度改革，能夠維護憲法在內的國家法律的權威，更好地發揮憲法等國家法律切實保障人民權利，促進和諧社會進程的重要現實作用。

三、將公民的遷徙自由權入憲，正是戶籍制度改革成功推行的必要憲法保障

改革開放以來，我國社會經濟發展水平不斷提高。大量的農村勞動力離開家鄉，進入各類大中小城市，參與當地城市的建設與發展。他們中的大多數人，都為了中國城市的繁榮與發展貢獻了畢生的智慧與心血。但是，與城市戶籍居民一同辛苦勞作的他們，卻享受不到極度渴求的同時也本該享有的城市戶籍身份與城市戶籍居民同等的居住權。由此，公民的自由遷徙權問題日益凸現。外來務工者們無不迫切希望解除現有戶籍制度的束縛，在新的地方獲得居住權，以便更好地參與城市的發展與建設，更好地融入城市生活中來。產生于計劃經濟時代的戶籍制度已經展露出種種弊端，必須加以制度改革，方可維系社會整體的良性運行。

正如國內外各種權威的法律文獻資料上所論述，遷徙自由是現代社會公民應當享有的一項基本權利。該項權利指公民擁有居住和遷徙的自由，非法律規定，不受限制。它包含兩方面的含義，一是公民可以根據自己的需要選擇居住地，二是這種選擇非法律不受限制，即是說，國家法律規定不能居住的地方（軍事禁區，自然保護區）除外都可以自由居住。①

遷徙自由作為現代公民的一項基本權利，應得到憲法及法律的保障，并能夠由公民自由行使。在我國，由于歷史的、經濟的、社會的一系列原因，導致戶籍管理制度過于僵化，公民的遷徙自由受到一定限制。人員無法實現完全自由的流動，不利于我國經濟社會的長遠發展。

戶籍制度改革，自由遷徙應該入憲。遷徙自由是人的基本人身的自由和人權權利，不受歧視。這是不容置疑的基本權利的法律保障問題，是討論戶籍制度改革深度操作問題的前提。

我國的法律界學者經過大量的實證研究后，大多數都認為當前的戶籍制度改革之所以阻礙重重，實際操作困難挺大。在缺乏來自國家根本大法憲法的最高法律保障也是一個非常重要不容忽視的原因。最主要的表現，就是作為國家根本大法的憲法，未有公民遷徙和居住自由的規定，這使得社會階層分化的狀態下既得利益階層集團的阻礙有恃無恐。一國公民，在自己的祖國自由遷徙和居住，乃是天經地義之理。這種普遍共識已成為維系人類文明發展的重要制度和人文倫理因素，地球上的絕大多數國家的憲法立法與憲法法案條款的修正中都能夠體現這方面的文化認知與人文態度。

甚至更有改革家呼吁，不將公民的遷徙自由權入憲，缺少必要憲法保障的戶籍制度改革如何能夠成功進行。他的看法也反映了一部分人民群眾的呼聲。

對于這種情況，近年的兩會上，都有代表委員在關注和呼吁。同時相關權威專家已經表明，今天的改革開放已經變革了諸多社會領域的舊事物。此時此刻，已不復存在憲法中沒有規定公民遷徙自由的歷史條件和相關法律理論基礎。

遷徙，可以說是人類與生俱來的一種基本的社會活動。也正因為如此，人類一開始爭取法律意義上的自由權利，就理所當然地把“遷徙自由”納入其中。這是不應當也不可能回避的。

中華人民共和國憲法[2004年修正最新版]第33條明確規定國家尊重和保障人權。遷徙自由也是聯合國確認和保護的基本人權之一。同時，《公民權利和政治權利國際公約》就規定了公民有遷徙和選擇住所的自由，是一項基本的人權。“一國公民有在本國自由遷徙的權利”更是《聯合國人權公約》的條款。由此觀之，公民的自由遷徙權是世界任何國家任何公民的人身權利的重要組成部分，與人類個體的生存權緊密相關。一個民主的法治社會，應當是一個保障人的自由而全面發展的社會。尊重和保障我國公民的遷徙自由權，即是在新時期發展形勢下擴大我國公民的自由度，能夠打破城鄉二元結構，推動城鄉一體化，進而調動起方方面面的主動性、積極性和創造性。

隨著現代社會經濟的發展，重新討論和確立遷徙自由權，推動改革現行的戶籍管理體系。有利于落實以人為本的科學發展觀，進而推動中國特色社會主義民主和法制走向新的輝煌。

由此觀之，將遷徙自由權入憲，以保障現行戶籍制度改革的順利實施，乃是順應時代發展的必要舉措。

這是因為，任何一個國家，他的任何一部法律制度，必然帶有歷史與現實的某種局限性。因而，為了不脫離新時代可持續發展的社會軌道，包括憲法在內的各種法律必須隨著社會的新發展和新的形勢要求而不斷地革新內容，優化與完善法律條文的上層設計。

再者，馬克思主義唯物辯證法要求憲法規范的穩定性與適應性必須保持緊密協調的統一。當進一步深化改革我國現行的戶籍制度之時，國家上層調控才能夠留有余地應對出現相應變動的現實發展狀況。否則會不可避免地出現社會現實與現行的憲法規范的可怕沖突。這便要求我們除了意識到還公民遷徙自由權，“修憲”是非常必要的；同時還得明確這么一個事實——當現行戶籍制度改革大刀闊斧地深入社會結構核心之時，勢必會觸碰到固化的社會階層以及既得利益矛盾體。如果憲法規范不做出適應新時期新形勢的必要變化，那么現行的戶籍制度改革將面臨缺乏最高法律支持的不利狀況。

此外，憲法規范的調整與優化完善應當是相對的穩定的變化，他的發展變化需要遵從社會現實發展的客觀規律，以及站在最廣大人民的根本利益的立場上。這便要求我國的全國人民代表大會及其常委會立法機關以辯證唯物主義、歷史唯物主義的世界觀和方法論為指導，下足功夫推動“積極的平等”，盡可能協調好靜態而理性的憲法規范與動態而不確定的社會現實之間的矛盾。而將公民“失去已久”的遷徙自由權入憲，予以最高法律的特殊性保護，便是對現行戶籍制度改革最大同時也是最好的法律層面的必要支持與幫助。這種必要的上層設計，從國家憲政制度優化與完善的宏觀層面上，這是現代國家制度和社會經濟發展的必然要求。從國家民生物質保障的細節落實而言，這正是打破城鄉二元結構，推動城鄉一體化進程大背景下解決好農村流動人口的市民待遇的關鍵。

筆者期待著我們公民的遷徙自由權在不遠的將來能夠入憲加以特殊性的保障。唯有如此，現行的戶籍制度改革才能真正地推行成功與實效到位。還公民以“合法”的遷徙自由權，堅定不移地成功推行戶籍制度改革，這正是推動科學發展，最終實現“中國夢”的內在要求。

參考文獻：

[1]王碩.中國城鎮化將出規劃 倒逼戶籍制度等改革[EB/OL][2013-12-24].中新網.