國外政府購買社會組織服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

摘 要：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》出臺一年來，全國各地政府紛紛加快推進(jìn)和規(guī)范購買公共服務(wù)的過程，一方面公眾可以享受到更優(yōu)質(zhì)更便捷的公共服務(wù)，另一方面社會組織迎來了更大的發(fā)展空間。國外政府向社會組織購買服務(wù)起步早，實(shí)踐豐富，在扶持引導(dǎo)社會組織發(fā)展、規(guī)范政府購買社會組織服務(wù)等方面有一些通行做法和經(jīng)驗(yàn)，對推進(jìn)我國政府購買社會組織服務(wù)有一定的啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：政府購買；社會組織；服務(wù)

中圖分類號：C91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）02-0040-03

社會組織通常指政府組織和市場組織之外的一切志愿團(tuán)體、社會中介組織和民間協(xié)會的集合，有時被稱為非營利組織、第三部門等。如今，政府向社會組織購買公共服務(wù)的模式已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)公共管理創(chuàng)新的趨勢，并成為發(fā)達(dá)國家向公眾提供公共服務(wù)的主要方式之一。黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力建設(shè)，建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府。通過加快推進(jìn)政府購買社會組織服務(wù)，讓社會組織壯大起來，對政府形成倒逼作用，理順政社關(guān)系，推動政府向社會還權(quán)，更有利于集中精力做好政府應(yīng)做的事情。因此，分析發(fā)達(dá)國家向社會組織購買公共服務(wù)的基本做法和經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步推進(jìn)和完善我國政府購買社會組織服務(wù)提供有價值借鑒和啟示，具有重要意義。

一、發(fā)達(dá)國家政府購買社會組織服務(wù)的基本做法

（一）美國政府購買社會組織服務(wù)的基本做法

1.制定健全的法律體系。美國是最早實(shí)行政府購買公共服務(wù)的國家之一，關(guān)于政府采購的法律體系相當(dāng)完善。美國國會以《聯(lián)邦政府采辦法案》和《聯(lián)邦政府采購條例》作為政府采購的核心，其所規(guī)定的采購政策和標(biāo)準(zhǔn)都非常嚴(yán)格。

2.出臺多種優(yōu)惠、激勵政策。實(shí)施報酬與績效緊密掛鉤的激勵機(jī)制以鼓勵社會組織踴躍參與提供公共服務(wù)，并且不斷提高服務(wù)質(zhì)量。另外，政府在采購時會優(yōu)先照顧少數(shù)民族、婦女等設(shè)立的組織，通過優(yōu)惠政策吸引他們參與到采購中來。

3.在多個領(lǐng)域開展購買。美國地方政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域非常廣泛。除基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域外，還包括養(yǎng)老、就業(yè)、教育等民生方面的公共服務(wù)，數(shù)據(jù)處理、咨詢服務(wù)等信息服務(wù)業(yè)，垃圾收集、路燈維修、街道維護(hù)等各個方面。

4.以合同出租為主要形式。合同出租是政府制定要購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，由社會組織負(fù)責(zé)提供，政府與其簽訂供給合同并依據(jù)合同內(nèi)容對其活動進(jìn)行監(jiān)管。美國聯(lián)邦政府的辦公設(shè)施、城市道路、學(xué)校等大都是以合同出租的方式購買的。美國政府還通過特許、招標(biāo)等公私合作的方式，讓私營部門參與或提供公共服務(wù)。

5.堅(jiān)持透明公平的商業(yè)化運(yùn)作模式。美國政府購買服務(wù)過程中始終堅(jiān)持商業(yè)化的運(yùn)作模式，特別重視透明和公平。美國政府可以與不同的社會組織簽訂不同內(nèi)容的合約，促使簽約的各個社會組織進(jìn)行激烈但公平的競爭，最后政府從中選出最適合的組織。

6.實(shí)施嚴(yán)格的政府財(cái)政預(yù)算。美國政府對購買公共服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算，每筆經(jīng)費(fèi)都有詳細(xì)的預(yù)算。一般情況下，如果采購部門沒有預(yù)算就不允許進(jìn)行采購，并且嚴(yán)禁挪用采購預(yù)算金。

7.購買過程進(jìn)行信息化管理。美國總務(wù)管理局為政府購買提供良好的信息平臺。美國總務(wù)管理局在采購信息系統(tǒng)發(fā)布有關(guān)政府購買公共服務(wù)的公告，社會組織和企業(yè)則將自己的信息輸入數(shù)據(jù)庫并注冊會員，這樣政府和社會組織能夠隨時了解到相關(guān)信息。

（二）英國政府購買社會組織服務(wù)的基本做法

1.重視立法和政策制定。英國政府購買社會組織服務(wù)過程中，一直重視相關(guān)法律和政策的制定，出臺了很多規(guī)范政府購買社會組織服務(wù)的法律法規(guī)和政策措施，以便更好地發(fā)揮政府和社會組織在提供公共服務(wù)過程中的作用。

2.通過競爭確保服務(wù)質(zhì)量。英國政府在購買公共服務(wù)過程中引入競爭機(jī)制，強(qiáng)制實(shí)行非壟斷化，并極力推動公共部門與私營部門之間以及公共部門之間的競爭。對于像基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這樣成本高、風(fēng)險大的領(lǐng)域，英國政府通過立法的形式要求在指定的領(lǐng)域必須實(shí)行公共部門與私營部門的公開競標(biāo)或合同出租。

3.根據(jù)購買內(nèi)容制定不同合同。英國政府部門采購都是采用合同制。由于社會組織提供的公共服務(wù)具有不同性質(zhì)，所以購買合同會存在很多樣式。在簽訂合同時，政府會根據(jù)社會組織所提供的服務(wù)內(nèi)容，制定與之相匹配的合同。

4.建立完善的績效評估機(jī)制。英國政府在購買社會組織服務(wù)過程中建立了完善的績效評估機(jī)制。英國政府在各部門開展能力建設(shè)，確保每個部門的人員都能明確自己在政府購買社會組織服務(wù)中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。中央和地方政府每年都要發(fā)布“公共服務(wù)協(xié)議”，明確政府部門自身的服務(wù)目的及對象，增強(qiáng)政府的責(zé)任感和服務(wù)能力。

5.聽取社會各界的意見建議。英國政府推行購買社會組織服務(wù)的過程中，非常重視調(diào)動社會各界的積極性，鼓勵各方參與其中。在購買過程中，不斷聽取社會各界的意見，對政府購買社會組織服務(wù)中所存在的問題加以修訂和改正。

（三）日本政府購買社會組織服務(wù)的基本做法

1.堅(jiān)持立法為先的原則。日本政府開展購買社會組織服務(wù)的時間雖短，但取得了顯著成效，關(guān)鍵在于始終堅(jiān)持立法為先的原則。日本政府在推行政府購買社會組織服務(wù)之前，就已經(jīng)把可能出現(xiàn)的情況和問題進(jìn)行了歸納總結(jié)，制定了相對完善的法律體系，為政府購買公共服務(wù)提供了法律保障。

2.注重政策的連續(xù)性。20世紀(jì)90年代，日本政府在規(guī)制改革的基礎(chǔ)上開始購買社會組織服務(wù)。日本政府內(nèi)閣雖然幾經(jīng)更換，但每屆政府都會在總結(jié)上屆的問題和經(jīng)驗(yàn)后，進(jìn)一步完善政府購買社會組織服務(wù)的各項(xiàng)政策制度，保證其持續(xù)順利的推進(jìn)。

3.遵循公平、公開、透明的原則。日本是簽訂WTO《政府采購協(xié)議》的國家之一。日本政府一直以來都是采用招標(biāo)模式來進(jìn)行購買服務(wù)。在政府購買社會組織服務(wù)的過程中必須遵守公平、公開、透明等原則，任何社會組織不享有特權(quán)。

4.靈活運(yùn)用三種招標(biāo)形式。日本政府購買公共服務(wù)時有三種招標(biāo)形式。一是公開招標(biāo)，適用于高于十萬日元的服務(wù)購買。二是選擇招標(biāo)，購買部門公告說明要求投標(biāo)人的條件，篩選后符合條件的一部分社會組織進(jìn)入到競標(biāo)中。三是單獨(dú)招標(biāo)，就是政府直接指定社會組織。原則上，社會組織要想?yún)⒓庸_性或選擇性投標(biāo)，必須要有當(dāng)?shù)卣徺I服務(wù)部門的資格認(rèn)證。

5.發(fā)揮政府與社會的合力。日本在向社會組織購買服務(wù)過程中非常重視發(fā)揮政府與社會的合力。一方面，日本對政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)機(jī)關(guān)是官民競爭監(jiān)理委員會。其主要成員是來自民間的私營企業(yè)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家等。另一方面，在政府購買社會組織服務(wù)時，要在相應(yīng)的地方進(jìn)行公告，方便公開收集群眾意見并根據(jù)意見及時調(diào)整購買活動。

二、國外政府購買社會組織服務(wù)的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）根據(jù)市場和社會的成熟度確定購買模式

根據(jù)各國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等特點(diǎn)，國外發(fā)達(dá)國家購買社會組織服務(wù)的模式大致可分為兩種類型：一是以英、美為代表的盎格魯—撒克遜模式，倡導(dǎo)市場競爭和堅(jiān)持公共服務(wù)的市場化導(dǎo)向，鼓勵社會參與公共服務(wù)提供，使公共服務(wù)供給更高效靈活。二是以法、德為代表的大陸歐洲模式，堅(jiān)持有限市場化導(dǎo)向，只在部分公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭，采取購買的方式提供。由此可以看出，國外政府購買社會組織服務(wù)的不同模式本質(zhì)上取決于市場和社會的成熟度。政府購買公共服務(wù)是新公共管理運(yùn)動的直接產(chǎn)物，其核心就是把市場競爭機(jī)制引入政府實(shí)踐，以達(dá)到提高服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)成本的預(yù)期。市場越開放，市場機(jī)制越完善，社會組織越成熟，且基本獨(dú)立于政府，社會組織提供公共服務(wù)的參與度越高，提供公共服務(wù)的范圍和質(zhì)量越高，政府購買過程的競爭性和市場化就越充分。反之亦然。

（二）以價值判斷和服務(wù)特性來劃分購買范圍

對政府購買公共服務(wù)的范圍，學(xué)術(shù)界看法各異。最極端的觀點(diǎn)是所有公共服務(wù)都可以外包。但更普遍的觀念是，能否外包應(yīng)該有一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并非所有的服務(wù)都適合外包。比如：相對于政府核心職能，一般性公共服務(wù)職能更適合購買；以公共服務(wù)的可描述性、監(jiān)督的難易度、服務(wù)質(zhì)量的量化衡量度及競爭程度等為標(biāo)準(zhǔn)判斷是否適合購買等等。縱觀各國實(shí)踐，政府向社會組織購買公共服務(wù)的范圍通常可以從價值判斷和服務(wù)特性這個方面來界定。通常，政府向社會組織購買的公共服務(wù)主要是那些需要更多的責(zé)任感、需要更多個性化和志愿服務(wù)、無利可圖或只產(chǎn)生微利的服務(wù)，大多集中于環(huán)保、衛(wèi)生、教育、扶貧助弱及社區(qū)服務(wù)建設(shè)等公益領(lǐng)域。

（三）靈活運(yùn)用多種購買方式

根據(jù)競爭程度的不同，合同制可以分為競爭式招標(biāo)購買、有限競爭協(xié)商購買和定向購買等幾種的情形。發(fā)達(dá)國家倡導(dǎo)社會組織參與提供公共服務(wù)，鼓勵其與公共部門之間的競爭，因而普遍采用競爭式招標(biāo)購買，取得了良好的效果。對于一些特定的公共服務(wù)項(xiàng)目，政府則向指定的供應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定向購買。補(bǔ)助制是由政府拿出財(cái)政資金補(bǔ)貼給服務(wù)提供者，以稅收優(yōu)惠、低息貸款、租借場地等方式資助社會組織提供服務(wù)。憑單制是政府將財(cái)政資金直接補(bǔ)貼給消費(fèi)者，圍繞特定公共物品或服務(wù)發(fā)放消費(fèi)券、食品券等，由消費(fèi)者自主選擇可以接收憑單的服務(wù)提供者。社會效益?zhèn)卜Q作基于績效給付的債券，是指向外部投資者籌資，資助社會項(xiàng)目，項(xiàng)目成功后投資人可獲得回報。社會效益?zhèn)状瓮菩惺窃谟０l(fā)達(dá)國家政府運(yùn)用多種政策工具向社會組織購買服務(wù)，有效降低了服務(wù)供給的成本，提高了服務(wù)效率，改善了服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)然，取得這樣的效果，也離不開對政府向社會組織購買服務(wù)的有效監(jiān)管。從實(shí)際情況來看，各國通過登記、稅收、預(yù)算、審計(jì)、績效評估、司法等多種方式形成依法監(jiān)管的合力。

三、國外政府購買社會組織服務(wù)的啟示

發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)改革的成果為世界各國政府改革和創(chuàng)新提供了有益的借鑒與啟示。對正處于全面深化改革進(jìn)程的中國政府來說，借鑒西方國家成功經(jīng)驗(yàn)，有效改善和提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，具有重要的意義。

（一）健全法律制度體系

當(dāng)前，我國政府向社會組織購買公共服務(wù)呈現(xiàn)零星推進(jìn)狀態(tài)，大多數(shù)服務(wù)領(lǐng)域和地區(qū)進(jìn)程緩慢，并且存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象或隱患。另外，我國政府購買公共服務(wù)活動的主要依據(jù)是《政府采購法》，然而該法側(cè)重規(guī)范政府購買貨物、工程項(xiàng)目等內(nèi)容。只有加強(qiáng)政府購買社會組織公共服務(wù)的法制保障，才能提高購買服務(wù)的規(guī)范化程度并確保購買服務(wù)的效果。健全完備的法律制度，是推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的堅(jiān)實(shí)保障。隨著購買公共服務(wù)的日益推進(jìn)，政府須盡快出臺全面、系統(tǒng)的法律法規(guī)，或者在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善制度規(guī)范，明確規(guī)定購買主體與客體及二者關(guān)系、購買內(nèi)容與范圍、購買方式及限定條件、購買效果評價標(biāo)準(zhǔn)以及購買行為發(fā)生后的救濟(jì)途徑等，方能保證購買過程的規(guī)范與結(jié)果的良好。

（二）培育引導(dǎo)社會組織

2013年5月13日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上指出：凡適合市場、社會組織承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔(dān)，政府辦事不養(yǎng)人、不養(yǎng)機(jī)構(gòu)。這樣既能加快解決公共服務(wù)產(chǎn)品短缺問題，又能形成公共服務(wù)發(fā)展新機(jī)制，對企業(yè)、老百姓和政府，都是“惠而不費(fèi)”的好事。社會組織發(fā)展成熟與否直接關(guān)系到公共服務(wù)質(zhì)量和效率的高低。我國的社會組織存在數(shù)量較少、專業(yè)化程度不高的現(xiàn)狀，尚難以承接更多的公共服務(wù)。為改變這種狀況，政府一方面加快減少對社會組織的行政性干預(yù)，增強(qiáng)其獨(dú)立性，逐步讓渡一些公共服務(wù)職能由社會組織承擔(dān)；另一方面通過貸款、稅收、人才、場地等多種優(yōu)惠措施大力扶持社會組織發(fā)展，不斷壯大社會組織的數(shù)量和質(zhì)量。同時，政府要繼續(xù)保持對社會組織的規(guī)范和引導(dǎo)，促進(jìn)其健康發(fā)展，對公共服務(wù)供給的合法性、有效性等進(jìn)行監(jiān)管，使社會組織演變成政府的“另一只手”。

（三）建立規(guī)范的購買程序

首先，必須確定目前公共服務(wù)的供需情況。公眾所需要的公共服務(wù)與政府所購買的服務(wù)內(nèi)容之間存在認(rèn)識上的模糊與執(zhí)行中的偏差，這將是影響我國政府向社會組織購買公共服務(wù)發(fā)展的重要因素。政府應(yīng)廣開渠道，全方位、多方面收集社會和群眾關(guān)于公共服務(wù)需求的信息，切實(shí)了解社會需求，明確公共服務(wù)的范圍和水平，從而確定需要向社會組織購買的公共服務(wù)項(xiàng)目、數(shù)量和質(zhì)量。

其次，政府向社會組織購買公共服務(wù)的過程必須嚴(yán)格規(guī)范。政府應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、競爭、擇優(yōu)的原則，通過多種渠道向社會公開進(jìn)行招標(biāo)，嚴(yán)格審查，平等競爭，擇優(yōu)購買。制定購買的價格標(biāo)準(zhǔn)時，除考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)政能力、物價水平、居民收入水平等因素外，還應(yīng)適當(dāng)維護(hù)公共服務(wù)供給者的利益。必須提高采購資金預(yù)算透明度，并制定相關(guān)的管理辦法，規(guī)范政府購買行為，避免暗箱操作或權(quán)力尋租。

（四）提高數(shù)字化水平

對于政府購買社會組織公共服務(wù)的過程進(jìn)行數(shù)字化管理，追求高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。首先，從市場信息庫、用戶信息庫、合同數(shù)據(jù)庫等逐步建立起政府購買的相關(guān)數(shù)據(jù)庫，提高信息化水平。科學(xué)、權(quán)威的數(shù)據(jù)庫，能夠及時、全面、準(zhǔn)確地反映各方面的變化情況，為政府購買服務(wù)提供科學(xué)依據(jù)。其次，提高政府購買服務(wù)的電子化水平。有步驟地推行網(wǎng)上招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)、競價等電子化購買方式，積極探索預(yù)算、購買、支付、統(tǒng)計(jì)等系統(tǒng)的有機(jī)整合，構(gòu)建便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的數(shù)字化政府購買公共服務(wù)。

（五）完善評估監(jiān)督機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使、制度存在漏洞等情形下，購買過程很容易出現(xiàn)權(quán)力尋租甚至腐敗問題。因此，建立全方位、全過程的評估監(jiān)督機(jī)制，杜絕監(jiān)管空白和例外，意義重大。

首先，建立從政府部門、服務(wù)對象、社會公眾角度建立全方位監(jiān)督評價機(jī)制，使整個購買過程都處在監(jiān)督范圍之內(nèi)，力爭做到公正、公開、透明。其次，建立從政府向社會組織購買服務(wù)的各個環(huán)節(jié)以及社會組織提供服務(wù)的每個環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程的審計(jì)、監(jiān)察和績效評估，并及時向社會公布結(jié)果。再次，重視第三方監(jiān)督。由信譽(yù)度高、專業(yè)性強(qiáng)的第三方獨(dú)立評審機(jī)構(gòu)或者專家學(xué)者對購買程序、資金使用情況以及服務(wù)提供質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督和評審。在評估這一環(huán)節(jié)主要是對非營利組織提供的產(chǎn)品進(jìn)行整體性評估，這項(xiàng)工作貫穿于整個購買過程的后半段，可以隨時針對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行修改和調(diào)適，保證購買更加公平公正，使群眾享受到豐富優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

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