俄羅斯行政改革與公務(wù)制度之間的關(guān)系

摘 要：俄羅斯行政改革對于俄羅斯公務(wù)制度和人事政策的發(fā)展有一定的影響，俄羅斯行政改革改變了公務(wù)制度現(xiàn)有的法律框架，加快了公務(wù)制度的現(xiàn)代化。俄羅斯實現(xiàn)行政改革的前提是研究相關(guān)的法律文件和民眾的社會心理，因為弄清改革的原因、目的、措施和社會基礎(chǔ)能夠加快俄羅斯行政機構(gòu)的現(xiàn)代化進程。如果沒有改革的目標(biāo)，不能確定改革的任務(wù)，不了解社會心理，就不能形成嚴整的行政體系，也就不能保證行政管理的有效性和實現(xiàn)行政系統(tǒng)的縱向管理。

關(guān)鍵詞：行政改革；公務(wù)制度；人事政策

中圖分類號：D523 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）02-0009-02

行政改革旨在改變整個國家和政府的管理系統(tǒng)，這個貫穿一致的過程包括形成新的和改進原有的關(guān)于國家和政府的建設(shè)形式、管理辦法、人事政策和公務(wù)員的法律，完善管理主體的工作。這并不是行政改革的所有任務(wù)，但是實施其中的一部分措施就會對俄羅斯的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。

值得指出的是，改革具有普遍性。行政改革措施包含在社會生活的各個領(lǐng)域，直接或間接地對社會生活產(chǎn)生影響。它影響的方面包括社會、政治、教育、經(jīng)濟以及行政和公務(wù)員法律的制定和立法過程。

俄羅斯自1991年以來實行了一系列大規(guī)模的行政改革，國家行政制度現(xiàn)代化成為客觀的需要和可能是從2003年開始，但是當(dāng)時改革計劃制定的并不完整，致使行政機構(gòu)法律法規(guī)的效率低下。2004年以前，解決俄聯(lián)邦行政權(quán)力統(tǒng)一的問題也不過是說說而已。

俄羅斯于2003年7月23日第824號文件頒布了《關(guān)于2003-2004年行政改革方案》的總統(tǒng)法令，第一次以法律的形式確定了實施行政改革。俄羅斯行政改革的思想以美國和英國行政改革的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，是在戰(zhàn)勝了財政預(yù)算赤字的情況下進行的。2007-2008年全球金融危機，導(dǎo)致俄羅斯國內(nèi)資金嚴重不足，但是行政組織的有效運行需要大量的資金，因此有些預(yù)算資金必須顯著的削減，包括公務(wù)員的工資。

20世紀(jì)七八十年代末，由于復(fù)雜的經(jīng)濟、社會和政治形勢，幾乎世界上所有的國家都實施過類似削減資金的措施。目的是節(jié)約行政資金，整合行政組織的功能，加強行政機構(gòu)的靈活性和機動性。

俄羅斯實施行政改革是基于以下原因。

一是與世界平均水平相比俄羅斯行政管理效率低下。國際學(xué)者給出證明，2004年俄羅斯行政管理和公共服務(wù)的效率只處于世界平均水平，遠不如其經(jīng)濟發(fā)展的水平。并且在一系列國際綜合指標(biāo)中，俄羅斯不僅遠遠落后于發(fā)達國家，還落后于東歐的大部分國家。根據(jù)GRICS指數(shù)，即世界銀行每兩年對于209個國家行政管理效率的評價，俄羅斯的政府工作效率、監(jiān)管質(zhì)量、法治建設(shè)和治理腐敗的程度在這些國家中都排在靠后的位置。

二是民眾對于公務(wù)制度和公共服務(wù)不滿意。關(guān)于俄羅斯行政管理體系的研究指出，行政效率低下和腐敗問題導(dǎo)致民眾對于政府和公務(wù)員信任的瓦解。2004年在俄羅斯家庭中進行的民意調(diào)查，只有14%的民眾對于公共服務(wù)感到滿意。

三是克服行政壁壘的經(jīng)濟成本過高。

四是腐敗問題嚴重。根據(jù)2004年“國際透明組織”給出的清廉指數(shù)，在146個國家中俄羅斯與岡比亞，印度，莫桑比克，尼泊爾并列排在第90位。此外，民意調(diào)查顯示超過76%的俄羅斯民眾認為國家行政機構(gòu)存在腐敗問題。

學(xué)者、政治家、企業(yè)家也是從類似的角度來評價俄羅斯行政改革的目標(biāo)和原因。他們認為行政改革的實質(zhì)是讓普通民眾在改革中扮演更加重要的角色?，斈诽亟o出了行政改革的三個理由：一是企業(yè)家和政府的長期沖突。二是政府希望俄羅斯的政治和經(jīng)濟實力達到國際水平。三是提高經(jīng)濟資本轉(zhuǎn)化為政治資本的水平。

巴布史耶夫教授指出了行政改革的五點原因：一是國內(nèi)政局復(fù)雜，政府優(yōu)柔寡斷和軟弱無能。二是加強經(jīng)濟縱向管理的迫切需要。三是需要保證聯(lián)邦主體在聯(lián)邦法律框架內(nèi)的自主性。四是國家職能的履行需要公務(wù)員來實現(xiàn)。五是需要提高聯(lián)邦行政機構(gòu)履行公共政策的責(zé)任。

根據(jù)俄羅斯2006-2010年的行政改革理念，正式地確立了行政改革的一些目標(biāo)：一是提高公共服務(wù)的質(zhì)量；二是減少國家對于企業(yè)經(jīng)營活動的干預(yù)；三是提高行政機構(gòu)的工作效率。

為實現(xiàn)行政改革聯(lián)邦主體制定了目標(biāo)，到2008年俄羅斯要實現(xiàn)以下GRICS指數(shù)：行政管理指數(shù)達到55，國家宏觀調(diào)控指數(shù)達到60，2010年俄羅斯計劃上述的每項指數(shù)都達到70。

根據(jù)這些目標(biāo)，俄羅斯提出了行政改革的八個措施：績效管理；實現(xiàn)公務(wù)制度的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化；成立多功能服務(wù)中心；建立公共服務(wù)電子信息平臺；加大反腐力度；加強政府同人民的聯(lián)系；實現(xiàn)行政機構(gòu)的現(xiàn)代化；為行政改革提供有利條件。

行政改革措施是行政改革目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)，2004-2010年行政改革措施的內(nèi)容包括：制定行政改革標(biāo)準(zhǔn)的法律文件；實現(xiàn)公務(wù)員隊伍的專業(yè)化；對公務(wù)員進行培訓(xùn)；成立政府信息平臺、網(wǎng)站等。

行政改革中法律法規(guī)可以分為以下幾個類型：一是規(guī)劃行政改革方案和措施的法律法規(guī)；二是國家權(quán)力機構(gòu)和地方自治組織支持實行行政改革的法律法規(guī)；三是確定國家職能和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)；四是規(guī)定行政組織中多功能服務(wù)中心工作細則的法律法規(guī)；五是規(guī)定聯(lián)邦和地方行政機構(gòu)工作準(zhǔn)則的法律法規(guī)；六是有關(guān)電子政務(wù)發(fā)展措施的法律法規(guī)；七是有關(guān)反腐問題的法律法規(guī)；八是完善行政機構(gòu)及法人申訴機制的決議和規(guī)則的法律法規(guī)。

俄羅斯行政改革一直是沿著制定的政策有步驟地進行。關(guān)于俄聯(lián)邦行政改革的法律法規(guī)已經(jīng)寫入聯(lián)邦法律文件中。這些法律法規(guī)確定了俄羅斯行政改革的目標(biāo)、任務(wù)和措施。俄羅斯行政改革基礎(chǔ)性的法律法規(guī)是2005年10月25日出臺的《關(guān)于2006-2010年俄羅斯行政改革理念》的政府法令。

2007年開始實施2006年的俄羅斯行政改革規(guī)劃，內(nèi)容包括：優(yōu)化俄羅斯行政權(quán)力機構(gòu)的功能，制訂行政條例等。

2008年俄聯(lián)邦政府的行政改革措施包括：一是制定和實施公務(wù)制度的主要標(biāo)準(zhǔn)和行政法規(guī)；二是制定和實施反腐敗方案；三是制定開展電子政務(wù)的方法和法律規(guī)范；四是建立國家行政機構(gòu)多功能服務(wù)中心的試點；五是取消俄羅斯公行政機構(gòu)中多余的部門；六是落實俄羅斯行政機構(gòu)的績效管理措施。

2009-2010年俄羅斯行政改革的主要措施是在俄羅斯建立市政服務(wù)多功能中心。2009年7月15日出臺的第562號聯(lián)邦政府決議第二條決議決定，在聯(lián)邦財政預(yù)算中撥款3 540萬盧布，包括2009年用于“全國性問題”中“其他問題”的聯(lián)邦財政預(yù)算，用于實現(xiàn)行政改革的任務(wù)。內(nèi)容包括：一是監(jiān)督行政條例在市政服務(wù)中的實施。二是監(jiān)督市政服務(wù)多功能中心的建立和運行，形成統(tǒng)一的市政服務(wù)體系。市政服務(wù)多功能中心的建立和發(fā)展需要通過優(yōu)化不同部門間的合作來完善，并在市政服務(wù)中引入“一個窗口”的原則。三是監(jiān)督公共行政的質(zhì)量，保證國家和地方行政機構(gòu)之間的信息溝通。四是完善國家和地方的監(jiān)督機制，在實現(xiàn)國家和地方監(jiān)管的情況下保護企業(yè)法人和個體經(jīng)營者的利益。

俄羅斯政府指派俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展部門為落實行政服務(wù)條例提供資金，其中最主要的是建立市政服務(wù)多功能中心，創(chuàng)建為民眾直接提供公共服務(wù)的部門。由于俄羅斯市政服務(wù)多功能中心的大部分職能都得到了實現(xiàn)，因此，聯(lián)邦行政機構(gòu)和聯(lián)邦最高權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)為2009年行政改革規(guī)則的制定和實施提供了支持。

俄聯(lián)邦當(dāng)局為推動聯(lián)邦主體實現(xiàn)行政改革方案所進行的嘗試使得大部分行政改革的目標(biāo)和任務(wù)得到實現(xiàn)。恩威并用的方式增加了俄羅斯行政改革措施實現(xiàn)的數(shù)量并且超額完成了任務(wù)。但是在這種情況下，俄羅斯行政組織的工作形式和工作方法沒有發(fā)生深刻的變化，國家權(quán)力只是表面上的改革。

筆者認為，更深層次的改革應(yīng)該以實現(xiàn)國家行政機構(gòu)現(xiàn)代化為目標(biāo)，國家行政機構(gòu)應(yīng)該發(fā)生實質(zhì)的改變，國家行政機構(gòu)的工作應(yīng)該圍繞提高服務(wù)質(zhì)量和滿足人民的需要展開。滿足人民的需要，提高人民對政府的信任是行政改革的最終目標(biāo)。

俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略部指出市政服務(wù)多功能中心最佳的法律組織形式是非盈利自治組織。俄羅斯政府通過決議確定了多功能中心的工作程序。行政機構(gòu)的自我改革實際上指沒有立法機構(gòu)的幫助情況下進行的改革。

要實現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅需要形成大量的法律法規(guī)，還要形成相應(yīng)的行政機制。需要采取以下措施：一是根據(jù)財政預(yù)算和其他的財政指標(biāo)，制定和實施行政機構(gòu)的工作計劃，并不斷完善工作計劃。二是對于沒有完成工作計劃的行政機構(gòu)及個人要追究其法律責(zé)任。對于公務(wù)員中妄圖“逃避懲罰”的違反者，加大對其的行政和紀(jì)律處罰。值得指出的是，俄羅斯缺乏統(tǒng)一的公務(wù)員紀(jì)律處罰規(guī)則和執(zhí)行程序，妨礙了公務(wù)員法準(zhǔn)確和無條件的履行。三是建立“透明的”市政服務(wù)體系。四是規(guī)范法律文件格式并將其制成統(tǒng)一的電子表格。五是多功能中心法律章程系統(tǒng)化。

俄羅斯于2004年7月27日出臺了《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦公務(wù)員法律法規(guī)》的第FZ-79號文件，但是該法令中存在許多概念模糊不清的情況，并存在明顯的法律漏洞。這些事實在一定程度上反映出行政改革框架內(nèi)公務(wù)員法與反腐敗法的不一致性。

筆者認為，勞動法對于公務(wù)員法立法具有可參考性。根據(jù)俄羅斯勞動法的內(nèi)容可以界定公務(wù)員個人紀(jì)律處分問題并制定違紀(jì)行為的處罰措施。

俄羅斯行政改革的發(fā)展已經(jīng)確定了具體的方向，制定的行政條例中已經(jīng)有近四十條的條例得到實施。通過形成行政條例，確定了國家和地方行政機構(gòu)的工作程序，但是也出現(xiàn)了這樣問題：對于違反行政條例的公務(wù)員應(yīng)該做出怎樣的紀(jì)律處分？在這種情況下，我們沒有考慮到行政法規(guī)對于公務(wù)員的可行性和公平性。筆者認為，對于違反行政法規(guī)的公務(wù)員所采取的紀(jì)律處分應(yīng)該具有公開性，即建立法律監(jiān)管體系。可以借鑒俄羅斯勞動法，根據(jù)是否違反勞動法的相關(guān)規(guī)定來進行統(tǒng)一的管理。

任何基本法（民法、刑法、稅法）中都存在對于法律的調(diào)整與修改，所有的法律也都存在例外的情況。對于公務(wù)員的立法可以參照勞動法的條例。勞動法中稅法的許多法條都適用于國家行政機構(gòu)。因此，公務(wù)員的違法行為也可以參照勞動法中的法規(guī)。

行政改革的法律，最主要的是法條的制定及實施，它的質(zhì)量取決于穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)，社會經(jīng)濟狀況，宗教和信仰等。俄羅斯行政改革的成果是有爭議的，因此對于俄羅斯行政改革進行研究有助于積累經(jīng)驗和避免錯誤。為了改革的順利實現(xiàn)需要牢固公務(wù)員的地位，制定明確的法律法規(guī)來保障公務(wù)員的權(quán)利。

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