預算管理新使命New Mission of Budget Management

新常態下，我國經濟增長已由高速下降到中高速。與此相伴隨，財政運行也進入了新常態，其中最突出和令人揪心的是財政收入增速的急劇下降。2014年，全國財政收入僅增長了8.6%，2015年1-2月則陡降至3.2%。財政收入的高增長時代宣布結束，正式進位“一位數”時代。

在我國財政支出結構沒有實質性變化、預算管理沒有發生革命性轉折之前，財政收入的急劇下降，將給財政運行和財政管理帶來前所未有的壓力和挑戰。其中最迫切的是，面對收入增速的狂瀉下行，當前預算管理可作何應對？

理論上講，收入下降，自然應當減少支出。但是長期以來，我國的理財模式都是“以收定支”，各級財政工作者的慣性思維模式都是“支出剛性”而“收入柔性”。面對收入下降，下意識的反應并不是調低支出，而是首先考慮還有沒有增收的余地、增收的空間。這突出表現在去年以來，面對財政收入下行的嚴峻情況，有的地方大大加強了稅收征管的力度，合理合法是“防滲堵漏”，填補以前征收的薄弱之處與盲點，比如對于那些以前使用包稅的中小型企業，現在認真清點業務流量、從實核定稅收，據說這種方式收效甚為明顯。但有的地方使用的方式就不那么光明正大了，比如業內熟知的“空轉”、“過頭稅”、“預交”等等。有的地方通過多出售點資產（主要是土地）來換取收入，但由于房地產市場整體上萎靡不振，這種方式也只能在局部、暫時上有效，無助于收入形勢的根本好轉。有些地方選擇了加強非稅收入征管的方式來增加收入，但面對中央“對小微企業普遍性降費”的政策取向，這種方式可增加的收入也極其有限。因此總體而言，盡管增加收入還有一些余地，但這些方式要么與財政發揮對經濟的逆周期調節功能背道而馳，要么與當前積極財政政策相悖，要么只能在局部、暫時緩解困難，并不可能從根本上緩解當前財政收入下行的大格局。

盤活存量資金是有關方面開出的另一張應對收入下降的處方。媒體披露，截止到2014年末，我國各級財政因各種原因未支出的存量資金共計有3萬多億元。不管是什么原因形成的，對于理財者而言，將這筆資金盤活用好，是面對當前嚴重的收支缺口之間的不二選擇。所需要做的，是對這些存量資金進行全面清理、分類，對于那些因支出進度不足而產生的存量資金，應當加快支出進度，提振社會的投資需求與消費需求。對于那些因政策、環境等客觀因素發生改變進而原支出已無可支出的資金，當然應當收回財政重新進行安排。即使對于結余資金，也要看到，其中一部分可能是由于部門加強管理、提質增效而產生的合理結余，但不可否認還有一部分是在編制預算時就虛報多報形成的結余，顯然這部分資金也是可以收回財政重新安排的。從一些國家的經驗上看，由于加強管理而產生的結余資金不排除可以在財政和部門之間按比例分享，甚至作為獎勵發給相關管理人員，以前聽說我國有的地方也曾這樣處理過，財政部門應當就此提出制度性的辦法。

另外還有兩個辦法是地方財政部門可能不太愿意或者說難于使用的辦法。但是從長遠而言，并不能排除將其列入可選的政策處方清單之中。一是調整財政支出結構。理論上講，當收入出現短缺的時候，當然就應當減少支出。之所以各方面視若畏途，主要是因為既得利益的難纏，即所謂的支出剛性。最大的剛性是各類法定支出，據說近年來這方面的支出已經占到當年財政支出的45%左右。盡管十八屆三中全會《決定》提出要取消各類掛鉤支出，但現實地看，這只能防止出臺新的掛鉤政策，而對已有存在的且以法律形式明文規定的各類掛鉤無能為力。其次是基本支出的剛性也十分突出，何況今年還要出臺一些增加工資的政策。綜合看起來，優化財政支出結構主要體現在各類項目支出的安排之上，考慮到“項目”的量多面廣，其中一些無論是必要性還是績效都很成問題，因此完全可能成為財政調整的重點對象。展開一點，其實預算管理中永恒的矛盾就是資金的有限性與需求的無限性之間的矛盾，預算最重要的問題就是決定支出的優先次序（我們稱之為輕重緩急）。以此而言，當前面臨的財政收支之間的難題其實并不是新鮮事物，不過是特定情況下更加突出而已。二是擴大赤字。今年，財政部已將赤字率從2.1%提高到2.3%，新釋放出債務空間共2700億元。從現在我國社會資金的情況看，再將赤字率提高一些是具備條件的。如果財政運行真的到了那一步，也不見得不能作為一個政策選項。特別是在當前經濟下行，需要積極財政政策增效加力之時，就更是如此。地方層面，產生運行赤字不僅理論上成立，而且政策層面也正在被引入。深化財稅體制改革的相關方案已經明確，今后在財政管理要引入周期平衡的概念，對于周期財政運行中產生的赤字可以通過發行短期債務的方式進行對沖。當然，我估計當下沒有一個財政廳長愿意在自己手里發生這樣運行赤字。但無論如何，這也是政策工具箱中可選擇的工具之一。

在我看來，但凡每一次直抵危機的緊迫形勢，總能逼出一些重大改革和一些重大觀念變化來。在過去的十來年間，財政收入形勢大好，但財政改革基本上沒有太大的作為。當前，正是因為財政收入急轉直下，反而為重大改革營造了先聲。回想1994年分稅制改革的直接引線是王紹光、胡鞍鋼的《國家能力報告》，1998年部門預算改革的直接引線是某重要媒體上一篇《財政資金在流血》的文章。當下，財政收入減收的壓力貫穿從中央至地方的各級財政，這種直接的、錐心的痛楚正從另一角度為調整支出結構、引入新型財政管理方式、深化財稅體制改革創造條件。比如績效管理，財政部門搞了很多年，但財政資金使用中的低效、無效的例子仍然比比皆是，原因之一就在于只要程序合法，沒有人真將財政資金的績效當回事。但現在情況不同了，由于可供的蛋糕正在變小，對于績效問題有可能前所未有地重視起來，并進一步將績效評價引導下一輪預算資金分配做實。而這，正是績效管理的題中應有之義。

再說開一點，當前各級財政面臨的問題還只是財政收入隨經濟形勢變化而下行的問題，具有一定的可變化性。隨著經濟形勢的好轉，財政收入也可能仍然會水漲船高。但是，隨著國家治理體系的逐漸健全，隨著稅收法定原則的落實，今后財政部門永遠都要在嚴格的收入約束下運行，永遠都要對支出進行精打細算，永遠都要面對基數與增長之間的矛盾，永遠都要在紛繁復雜的利益訴求中進行權衡 而這，正是現代預算管理的核心與關鍵所在。財政部門當預為籌謀，提前熱身，心平氣和地迎接財政運行“新常態”、預算管理“新階段”的到來。

（作者系國家行政學院經濟學部教授、博士生導師）