尋找平衡

當您拿到這本雜志的時候，2015年的第一個月已經(jīng)過去一大半了。

過去的一年，是一個對于財政人來說很“糾結”的年份：十八屆三中全會之后，財政的“思”與“行”都不再僅限于一個單純的“政府出納”，而是真正的向政府的CFO方向邁進。

這種轉變固然讓人欣喜，但任何改變，或者說改革的背后，都不可能沒有痛苦：無論是財政與部門之間的關系，還是財政與地方政府之間的關系，抑或是財政和企業(yè)之間的關系，甚至是財政與民眾之間的關系……財政人在這個辭舊迎新的節(jié)點上，忽然發(fā)現(xiàn)，自己要想的，遠遠比自己在想的要多得多。

而這些關系之間遠不平衡：上有地方政府不斷加強對以財輔政的要求，邊有部門資金績效不斷亮起的紅燈，當?shù)赜衅髽I(yè)減稅與財政增收之間的矛盾，還有民眾對不斷改善民生福祉的迫切要求……

站在這些遠未平衡的天平之上，財政人在2015年要做的，至少有三個“平衡”：

第一，從“怎么想”的角度上，財政人需要厘清政府與市場，即在現(xiàn)在由“政市”向“正市”進化過程中的財政導向;

第二，從“怎么做”的角度上，財政人需要明晰財政資金在各種需求均不滿足的前提下，在哪些方面需要約束，在哪些方面又需要放開，和如何具體操作的問題;

第三，從“為何做”的角度上，財政人需要在民生保障與經(jīng)濟發(fā)展之間尋找一個極為困難的雙贏甚至多贏的節(jié)點。

這些問題，無論哪一個單獨拿出來，都足以重新煮酒，深思經(jīng)年。

何況同時面對。

正如一位前輩所言：為今日財政人，如戴鐐起舞，又如傾秤求衡。于極為難處得多贏之解，方為大智大勇。

怎么想

“政市”與“正市”之間的邏輯平衡

經(jīng)筆者再三討教于各位專家學者，但“經(jīng)營型政府”這一概念是否在經(jīng)濟學領域是一個有明確邊界的系統(tǒng)名詞，依舊存疑。所以不敢妄用。

但經(jīng)營性政府項目和非經(jīng)營性政府項目這些概念是著實存在的。但我們要討論的并不是這個問題，問題在于，地方財政，或者說地方政府，究竟應該以一個城市經(jīng)營者的面貌出現(xiàn)，還是以服務者的面貌出現(xiàn)？

十八屆三中全會指出，經(jīng)濟改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。從官方語言上來看，財政，或者說政府作為市場調(diào)節(jié)的有形之手，在經(jīng)營領域“伸的有些太長了”。這固然是一個正確的理論，但在本期為2015年“寫信”的各地財政人的表述中，我們看到更多的是更為理性的一種表述方式：即“讓政府的歸政府，讓市場的歸市場”。

誠然，在現(xiàn)在的社會發(fā)展階段，我們必須首先承認，地方政府的經(jīng)營性質(zhì)與服務性質(zhì)的二維化必然長期存在。但什么應該歸政府？又哪些應該給市場？官方表述的“決定性作用”，它的邊界在哪？

這些，可能是2015年沖在政府投融資第一線的財政人，替地方主官需要考慮的第一個問題，也是最重要的問題。

而我們聽到的聲音顯然也是多種多樣的：一些地方財政表示，既然理論是正確的，那么就可以拿出一些原本長期政府運營的項目來“試水”。如果效果不好，再收回也無妨;而更多的“保守派”財政則表示，在中央剛剛批復一些“標桿工程”“試點項目”的這個時機，盲目跟風可能收效甚微，且當?shù)刎斄﹄y以承擔項目失誤甚至失敗的風險，因此更多的考慮到的是地方政府如何“擔當”的問題。

而也有一些財政人想的更遠：在現(xiàn)在沒有“規(guī)矩”的情況之下，盲目的讓行政手段與市場經(jīng)濟相結合，也有可能出現(xiàn)政企合謀，雖然“共利”但也“同黑”的情況。因此大力推薦制度框架先行，尤其是制約措施先行的做法。這也并非毫無道理。總之，在這種一切尚不明朗的前提下，誰也不愿意放下讓雪山崩塌的那根羽毛。如何界定市場與政府的邊界，在未來的一年甚至幾年里，都將是財政人甚至政府部門的心頭刺。

怎么做

約束與放開之間的技術平衡

地方財力有限與支出需求無限的矛盾，并不是一個財政人面對的新問題。但在現(xiàn)在全國地方財政資金池普遍吃緊的大環(huán)境之下，部分財政資金使用分散、效益低下等問題，就顯得格外的刺眼。在這種情況下，財政在何處該“緊”，何處該“松”，尤為重要。

所謂“緊”，指的是在三公消費等非硬性支出上省錢。其實在“八項規(guī)定”等出臺之后這段執(zhí)行時間中，絕大部分地區(qū)的三公消費的非硬性甚至是非理性因公消費已經(jīng)一再縮減。盡管如此，“縮減行政支出”字樣還是出現(xiàn)在了許多地方財政的2015年工作計劃中。但在采訪中，一些地方財政人也表示，現(xiàn)在在行政支出上的“緊”，有些矯枉過正的趨勢。

原因何在？他們表示，由于沒有一個具體的執(zhí)行標準，所以哪些錢該花，哪些錢不該花，就變成了一個模糊的界定。一些地方主官秉承“不求有功但求無過”的原則，索性將所有因公聯(lián)絡經(jīng)費都列入節(jié)省行列，導致不該有的沒了，該有的也沒了。

這種“緊”，也指的是在即將到來的2015年財政面臨的外部約束繼續(xù)收緊。不僅在存量債務方面，監(jiān)管層已經(jīng)規(guī)定了從2015年開始進入“還債年”，而且從融資渠道方面也從嚴從緊，再加上大范圍地方財源發(fā)展情況受國際經(jīng)濟下滑持續(xù)走低，被一些財政人評價為“雪上加霜”之年并非毫無道理。

有財政人表示，往年是各部門一起來分錢，今年是一分錢掰成兩半花。這“掰”的工具，就是財政績效，或者說政府績效。在外部環(huán)境逐漸收緊的2015年，不少地方財政先知先覺的開始進行“自收緊”行為，將財政的資金績效、項目績效列入到2015年的工作重點中，力求每一分錢都花到刀刃上。

然而這也同時會產(chǎn)生一個問題：每個地方的“刀刃”即“松”的地方都是不同的。對于東部發(fā)達地區(qū)而言，這“刀刃”可能指的是如何在民生方面取得進展，如何改善居住環(huán)境;而對于西部一些欠發(fā)達地區(qū)來說，“刀刃”可能還停留在如何保運轉，如何找到新的經(jīng)濟增長點上。而這，又是我們接下來要談的第三個平衡：民生與發(fā)展之間的未來平衡。

為何做

民生與發(fā)展之間的未來平衡

民生與發(fā)展的矛盾差別來自一個經(jīng)典的經(jīng)濟學模型：政企合謀下的“中國特色發(fā)展模式”。在中國人民大學經(jīng)濟學院副教授聶輝華提出的這一模型下，地方政府和企業(yè)為了追求先期利益最大化，對待環(huán)境時多會采用“先污染，后治理”甚至是“先污染，后人治理”的方式。而在具體操作中，也通常會使用高危險、高回報的方式。簡稱“要錢不要命”。

這種做法在現(xiàn)在的許多地區(qū)還是一個經(jīng)典的建設方式。因此也就很容易可以理解為什么會出現(xiàn)上文所述“刀刃”不同的情況。這種情況在以資源為主要財源的地區(qū)尤為突出。基本上能夠歸結到資源型城市的地區(qū)，其生態(tài)環(huán)境幾乎一定會遭到毀滅性損害，即使當?shù)刎斦杖朐俑撸谏衔乃龅牡胤截斦o限支出需求模型中，對民生環(huán)境維護的費用優(yōu)先級一定是排在相當后的。一般做法是等到破壞到所有人都無法承受的級別之后，再斥巨資試圖挽救已經(jīng)失去的民生資源。

這是在我國發(fā)展模式中很尷尬、但無法回避的一個惡性循環(huán)。

因此無論是讓政府回歸到一個單純的服務、監(jiān)督職能，還是讓地方財政的每一分錢都花到刀刃上，其最終目的是達到地方經(jīng)濟發(fā)展與地方民生發(fā)展之間的平衡，即使這兩個目的之間具有一定的矛盾性。當這個矛盾激化到必須犧牲一方之時，我們看到，絕大多數(shù)財政人選擇的，還是保民生。

也正是因此，深挖財源也好，政府直接領導或者間接引導市場也罷，其最后的一道“防線”也是地方財政得以繼續(xù)健康發(fā)展的根本，都是當?shù)氐娜嗣瘛０簿硬艠窐I(yè)，樂業(yè)方有財，有財可輔政。

以民為本，方能不負重托。