縣級財力何以解憂

縣級財政是基層的財政部門，是黨和國家財經(jīng)政策法規(guī)的執(zhí)行者和貫徹者，承擔(dān)著最廣泛的民生性財政支出任務(wù)。如何增強(qiáng)縣級政府特別是困難縣政府的財政支付能力，完善基本財力保障機(jī)制和財力與事權(quán)相匹配的財政體制，是關(guān)系到國計民生的重要問題，對公共財政體制建設(shè)、提高公共服務(wù)能力、促進(jìn)基層社會和諧穩(wěn)定發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

依賴型財政

近幾年，盡管鐵嶺市縣級財政收入保持了連續(xù)高位增長勢頭，但從客觀上看，財政收入增長的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，而收入基數(shù)不斷增大，財政增收壓力逐漸增強(qiáng)，加之近年來投資建設(shè)和招商引資的重大項(xiàng)目大多還處于建設(shè)發(fā)展期，尚未形成稅收增長點(diǎn)，因此，后續(xù)收入持續(xù)增長壓力較大。

以貧困縣西豐縣為例，西豐縣地理位置偏僻，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，收入總量小，支出需求大，農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)，工業(yè)基礎(chǔ)弱，財政收入和支出一直排在全省44個縣的末尾幾位，屬于省級貧困縣。2007—2010年西豐縣年均自身可用財力僅為11753萬元，而年人均人員經(jīng)費(fèi)為34549萬元，靠自身財力全部用于人員開支也僅能保證34%，66%的人員經(jīng)費(fèi)都來自上級補(bǔ)助支持，屬于典型的依賴型財政。

近幾年來，在全面免征農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的背景下，西豐縣作為一個以農(nóng)業(yè)為主的工業(yè)弱縣，2005年-2009年每年財政收入增量近3000萬元，年均遞增30%。客觀地講，增量增幅均在合理范疇以內(nèi)，但人均保障還是較低，2009年人均財政收入578元，不足全省平均水平3739元的六分之一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省平均水平;2009年人均財政支出2274元，不到全省平均水平6303元的一半，僅占36%。

2009年西豐縣財政一般預(yù)算收入完成20226萬元，非稅收入為8243萬元，占一般預(yù)算收入的40.8%，收入來源少，收入結(jié)構(gòu)不合理，非稅占比較高，稅收收入中以一次性稅收為主的收入達(dá)到6759萬元，房地產(chǎn)業(yè)與重點(diǎn)工程稅收占地稅收入的四分之三，缺乏工業(yè)支撐，收入增長后勁乏力。

在財政收支平衡壓力逐漸加大的情況下，財力應(yīng)對更難。從收入上看，由于要建立償債準(zhǔn)備金和兌現(xiàn)招商引資政策，增量收入難以全部形成增量財力;從支出上看，津補(bǔ)貼水平將會逐步提高，隨著國家各項(xiàng)民生政策的接續(xù)出臺，各類政策性增支因素不斷增多，剛性支出需求大幅增加，財政收支矛盾較為突出，平衡壓力很大。

縣級財力之困

我國現(xiàn)行財政管理體制是在1994年國家實(shí)行以增值稅按比例分享為主要內(nèi)容的分稅制改革基礎(chǔ)上，經(jīng)2001年所得稅改革和2003年省對下完善財政管理體制兩次重大體制調(diào)整演變過來的，2010年省對下又進(jìn)一步完善了財政管理體制。2010年全市可支配財力實(shí)現(xiàn)540947萬元，是2003年的3.5倍，年均增長19.6%，市縣兩級存量財力比重為29：71，增量財力比為20：80，市縣兩級財政供養(yǎng)人口結(jié)構(gòu)比為19.4：80.6。

就財力而言，許多貧困縣財政仍是“虛胖子”。在增大的支出中，三分之一是剛性的人員支出（尤其是規(guī)范津補(bǔ)貼與績效工資改革以后），三分之一是不斷推出的民生支出，三分之一是不斷增大的工程項(xiàng)目支出。剛性的人員支出，本身大多是上級定調(diào)子，縣級拿票子，而各項(xiàng)民生支出與工程支出的增大往往伴隨著相應(yīng)的地方配套要求，這三大塊在很大程度上將縣級財政尤其貧困縣級財政的新增財力空間全部擠兌，新增財力難以彌補(bǔ)新增需求。

此外，縣級財力分布不均等現(xiàn)象普遍存在。我國轉(zhuǎn)移支付體系中，投資項(xiàng)目等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過高，財力性轉(zhuǎn)移支付占比一直較低，加之政府層級較多，稀釋了其平抑財力不均等的功效;借助政府間轉(zhuǎn)移支付來緩解是有前提條件的，即經(jīng)濟(jì)須保持較快的增速，由于縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，財政收入增速也存在差距，轉(zhuǎn)移支付資金來源的穩(wěn)定性將難以保障。落實(shí)縣級財力保障機(jī)制的核心原則之一應(yīng)是“均衡”，既包括不同層級的財政財力均衡，也包括不同區(qū)域的財政財力均衡。但現(xiàn)在，無論是轉(zhuǎn)移支付分配，還是各項(xiàng)政策配套要求，絕大多數(shù)都是一個標(biāo)準(zhǔn)、一把尺度，缺乏分類指導(dǎo)，缺乏差異化對待，導(dǎo)致相對均衡失效。

并且債務(wù)包袱沉重也加重財政風(fēng)險。縣級財政由于長期以來的歷史積累而背上了沉重的債務(wù)包袱，從縣級財政的基本組成單位鄉(xiāng)村財政來講，基層債務(wù)數(shù)額較大，制約了財政及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。窮財政與大教育的矛盾大量存在，例如西豐縣地理位置偏僻，屬于山區(qū)，村屯之間相距較遠(yuǎn)，鄉(xiāng)村學(xué)校設(shè)置相對較多，投入需求大，教師隊(duì)伍也較大，2010年教師人員為5306人，占全縣供養(yǎng)人口的41.5%，需求大與投入小的矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力困難與保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)的矛盾，收入增收難與支出增長快的矛盾等等。此外，巨額的縣、鄉(xiāng)、村歷史遺留債務(wù)，都不同程度的加劇了當(dāng)前與今后的財政運(yùn)行風(fēng)險。

完善縣級財力路徑

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，財政部于2010年出臺了《財政部關(guān)于建立和完善縣級基本財力保障機(jī)制的意見》財預(yù)[2010]443號文件，進(jìn)一步推進(jìn)完善省以下財政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，省財政將通過“以獎代補(bǔ)”的方式對縣級基本財力保障較好、消化縣級基本財力缺口取得成效的縣給予獎勵，支持縣級財政彌補(bǔ)財力缺口。

筆者認(rèn)為縣級財力保障機(jī)制的完善需要，第一，優(yōu)化財政收入保障機(jī)制，提高精細(xì)化管理水平。從滿足縣級政府基本財力支付標(biāo)準(zhǔn)需要的財力供給角度看，來源主要是縣級自有財力和上級財政給予的轉(zhuǎn)移支付財力。為此，一要積極組織財政收入，提高收入質(zhì)量。要強(qiáng)化收入目標(biāo)責(zé)任考核制度，明確職責(zé)分工，鞏固收入分析調(diào)度、加強(qiáng)征收部門聯(lián)動、征管信息共享等工作機(jī)制，加強(qiáng)對重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的稅源結(jié)構(gòu)以及增減因素變化的分析，著力提高組織收入的預(yù)見性和主動性;嚴(yán)格控制非稅收入占比，堅(jiān)決制止并嚴(yán)格查處征收過程中的“空轉(zhuǎn)稅收”、“無稅造稅”、亂收亂罰等各種違法違規(guī)行為，涵養(yǎng)稅源，促進(jìn)財政收入平穩(wěn)較快增長。二要完善轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮補(bǔ)助體系的積極意義。上級對縣的縱向轉(zhuǎn)移支付，要切實(shí)發(fā)揮通過撥款彌補(bǔ)缺口的積極作用;縣（市）間橫向轉(zhuǎn)移支付，要將經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)財政收入的增量部分以一定比例補(bǔ)助給落后地區(qū)，這樣既防止兩極分化，又防止鞭打快牛。

第二，明確縣級基本財力保障范圍，合理確定支付標(biāo)準(zhǔn)。縣級基本財力要能維護(hù)縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證縣鄉(xiāng)政府履行公共職能和提供公共服務(wù)的財政支付能力，要繼續(xù)深化財政管理改革，嚴(yán)格控制和精簡財政供養(yǎng)人員，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保縣級有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出需要和民生政策的有效落實(shí)，把重點(diǎn)放在一般公共服務(wù)、公共安全、教育、科技、文體傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、交通基礎(chǔ)設(shè)施等財政維護(hù)性和社會性支出方面，一是嚴(yán)格執(zhí)行支出預(yù)算，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化超收使用管理，盡力保障各項(xiàng)民生政策落實(shí)到位，確保全年收支平衡。二是加強(qiáng)財政支出執(zhí)行調(diào)度，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的時效性和均衡性;大力壓縮結(jié)轉(zhuǎn)，提高資金使用效益。三是加強(qiáng)財政支出績效評價，完善支出績效考評體系建設(shè)，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范資金分配行為，提高資金使用效益和依法理財水平。

第三，創(chuàng)新公共財政運(yùn)行機(jī)制，穩(wěn)定縣級財力保障。在保障機(jī)制的牽引下，“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式改革得以全面推進(jìn)，提高了財政管理效率，節(jié)約了行政成本，更能調(diào)動縣級當(dāng)家理財?shù)姆e極性。一是盡快建立科學(xué)的縣級財政績效分析指標(biāo)體系。要能夠全面反映財政收入和支出總量的財政資金規(guī)模水平、財政收入占GDP比重及人均財政收支的財政資金適度水平、稅收來源和規(guī)費(fèi)比例的財政收入結(jié)構(gòu)，同時要規(guī)范教育科研、社會保障、行政管理和投資方向的財政支出結(jié)構(gòu)，如實(shí)反映出財政收入和支出的預(yù)算執(zhí)行情況，建立地區(qū)間財政差別的轉(zhuǎn)移支付動態(tài)監(jiān)控機(jī)制和各種補(bǔ)貼、債務(wù)規(guī)模的財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。二是加大縣級財政監(jiān)督制度建設(shè)。嚴(yán)格審批和使用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，杜絕亂批條子現(xiàn)象;建立制衡的財政負(fù)責(zé)監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格對財政管理部門與項(xiàng)目建設(shè)單位的雙向約束，實(shí)行對項(xiàng)目建設(shè)單位的財產(chǎn)抵押或反擔(dān)保，并建立縣屬部門評估機(jī)制;加大對財經(jīng)違紀(jì)行為的經(jīng)濟(jì)、行政和法律處罰力度，提高財政監(jiān)督約束力和震懾力。通過將事后稽查與事前審核、事中檢查控制結(jié)合起來，形成資金流向的全過程監(jiān)督體系。？

（作者供職于遼寧省鐵嶺市財政科研所）