PPP再解構(gòu)

PPP最近熱到無以復(fù)加。在財(cái)政部等部委力推之下，各路人馬紛紛摩拳擦掌想進(jìn)入到PPP的項(xiàng)目之中。不過，PPP不是包治百病的良藥，更不能將它變成另一種形式的利益輸送。

近期，記者參加了北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院PPP模式實(shí)戰(zhàn)操作高級(jí)研修班，與會(huì)專家的一些觀點(diǎn)或可厘清當(dāng)前對(duì)于PPP的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，以及對(duì)其縱深化發(fā)展做出探討。

正確認(rèn)識(shí)PPP

近期，記者接觸的多位市場(chǎng)人士普遍認(rèn)為，PPP是一種項(xiàng)目融資模式。另外研究顯示，一些地方政府推動(dòng)PPP的主動(dòng)機(jī)往往是“融資”，因此會(huì)推崇融資和運(yùn)營(yíng)一體化的PPP模式。

中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)孫潔表示，此次財(cái)政部力推的PPP模式并非簡(jiǎn)單的項(xiàng)目融資而是一種管理模式，他稱，融資只是PPP項(xiàng)目過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。

孫潔表示，PPP作為一種管理模式，是指政府公共部門與民營(yíng)部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門帶來利益。因此其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資盈利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

“融資只是PPP的一部分內(nèi)容，而非PPP全部。以英國(guó)為例，其在早期采用PPP時(shí)，除了缺少資金之外，一個(gè)重要的原因是當(dāng)時(shí)政府項(xiàng)目存在著超預(yù)算和超工期的普遍現(xiàn)象，而為了解決這一管理困局，政府才決定采用PPP模式。”孫潔稱。

談到當(dāng)前社會(huì)對(duì)于PPP的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，專家指出，這是受到了2002年左右興起的一輪PPP熱潮的影響。那時(shí)市場(chǎng)機(jī)制單一，因而通過單一的投融資機(jī)制設(shè)計(jì)就可以解決。

廣州天則區(qū)域發(fā)展研究中心主任趙旭認(rèn)為，如果繼續(xù)將PPP當(dāng)做融資手段，就忽視了效率的提高。而在國(guó)際上，發(fā)達(dá)國(guó)家推廣PPP的主要目的就是為了提高效率。在趙旭看來，上一輪PPP走向式微的重要原因就是對(duì)于PPP的認(rèn)識(shí)偏差。在地方政府將PPP當(dāng)做融資方式的情況下，當(dāng)?shù)胤秸业礁玫娜谫Y渠道即發(fā)展土地財(cái)政之后，便逐漸拋開了PPP模式。

因此，趙旭認(rèn)為，新一輪的PPP一定要厘清一些過去的混淆概念。第一，理清對(duì)于公用事業(yè)的“籌資”和“融資”概念。他稱，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)一開始需要大筆資金投入，然后慢慢回收。因存在時(shí)間上的不匹配的問題，所以需要融資。但是融資并不能解決籌資的問題。從籌資的角度最終要落實(shí)的是成本分擔(dān)，包括錢從哪兒來、如何向使用者收費(fèi)、政府購(gòu)買服務(wù)、投資人回報(bào)等等。

第二，要正確理解PPP的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的理念。政府和私營(yíng)部門要加強(qiáng)合作精神的培育，而非政府抱著卸包袱的思想，向私營(yíng)部門推卸責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又不信任私營(yíng)部門。另外，私營(yíng)則存在對(duì)公用事業(yè)特點(diǎn)的理解不足，一般來講，公用事業(yè)是風(fēng)險(xiǎn)比較低、回報(bào)不高但比較穩(wěn)定的行業(yè)，然而私營(yíng)部門卻抱著高回報(bào)的心態(tài)，什么資金都想投入進(jìn)來。事實(shí)上，有些資金是不適合投入PPP模式的。

結(jié)構(gòu)性優(yōu)化

趙旭稱，PPP模式從2002年大發(fā)展一直到2008年，產(chǎn)生了雙軌制的結(jié)果，即政府提供服務(wù)和市場(chǎng)提供服務(wù)并存。具體表現(xiàn)在，經(jīng)營(yíng)主體中包含政府公用事業(yè)企業(yè)，例如供水公司、排水企業(yè)等，同時(shí)也包含著市場(chǎng)主體通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得的PPP項(xiàng)目。這樣的雙軌制格局造成了PPP項(xiàng)目的監(jiān)管方式的不同，政府直接管理的企業(yè)權(quán)力干預(yù)過多，而市場(chǎng)化PPP項(xiàng)目政府只做引導(dǎo)和監(jiān)管。

但是，趙旭表示，如今的資本市場(chǎng)的開放度和成熟度已經(jīng)與2002年時(shí)不可同日而語(yǔ)，這意味著公用事業(yè)融資有了更多的選擇，雙軌制現(xiàn)象的局限性將會(huì)凸顯。因此，新一輪的PPP需要做出結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新，充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的作用，在資本市場(chǎng)上達(dá)成融資成本最小化的目標(biāo)，在專業(yè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)上達(dá)成提升運(yùn)營(yíng)效率的目標(biāo)。

所以，他認(rèn)為下一步有必要推進(jìn)公平開放的統(tǒng)一化市場(chǎng)，推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)制度的全覆蓋，把所有的企業(yè)都納入特許經(jīng)營(yíng)，給定一個(gè)特許期，特許期后便進(jìn)入全面競(jìng)爭(zhēng)。以此打破地域的壟斷和權(quán)力的干預(yù)。

趙旭表示，未來最有可能出現(xiàn)的模式是，政府同時(shí)引入項(xiàng)目戰(zhàn)略投資人和財(cái)務(wù)投資人，打破現(xiàn)在融資和運(yùn)營(yíng)結(jié)合的模式。財(cái)務(wù)投資人可以是一些偏好長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的基金，例如保險(xiǎn)資金、將來的企業(yè)年金、社保基金，這些基金希望有穩(wěn)定回報(bào)，而這恰恰也是公用事業(yè)的特點(diǎn)。財(cái)務(wù)投資人通過成立并購(gòu)基金，去獲得項(xiàng)目、整理項(xiàng)目，再把它賣給偏好穩(wěn)定回報(bào)的基金來長(zhǎng)期持有。

據(jù)了解，目前有一些PPP項(xiàng)目也在做結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新探討，以水務(wù)領(lǐng)域的“并購(gòu)基金+上市公司”模式為例，由于上市公司不能增發(fā)，所以需要引入PE基金。即由水務(wù)上市公司與基金管理人一起成立并購(gòu)基金，用此并購(gòu)基金去競(jìng)爭(zhēng)PPP項(xiàng)目，待項(xiàng)目達(dá)成之后，再把若干個(gè)項(xiàng)目整理好打包賣給上市公司。通過這個(gè)模式LP（有限合伙人）就有了退出渠道，上市公司也有了穩(wěn)定的項(xiàng)目來源。不過趙旭表示，由于引入更多的參與方，這意味著未來PPP的交易結(jié)構(gòu)將更加復(fù)雜。

創(chuàng)新設(shè)計(jì)

記者了解到，PPP項(xiàng)目的收益和現(xiàn)金流是目前市場(chǎng)人士普遍比較關(guān)注的問題。對(duì)于現(xiàn)金流飽滿的項(xiàng)目，社會(huì)資本往往沒有進(jìn)入的顧慮，但是如何進(jìn)行模式設(shè)計(jì)以確保收益成為其關(guān)注焦點(diǎn)。而對(duì)于那些低現(xiàn)金流的項(xiàng)目，市場(chǎng)人士普遍關(guān)心如何進(jìn)行合理化設(shè)計(jì)以確保社會(huì)資本的進(jìn)入。

對(duì)此，參與過多個(gè)PPP項(xiàng)目的中國(guó)三江源水務(wù)投資公司董事長(zhǎng)馬迎三以水務(wù)管網(wǎng)的項(xiàng)目為例介紹稱，這類項(xiàng)目的有效合作包括三大部分，一是政府資產(chǎn)。社會(huì)資本如通過與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議擁有基于這部分政府資產(chǎn)的現(xiàn)金流，會(huì)擁有這一PPP項(xiàng)目的第一筆現(xiàn)金流。二是社會(huì)資本的現(xiàn)金。社會(huì)資本以現(xiàn)金出資獲得相應(yīng)的股權(quán)，并以資本的力量啟動(dòng)PPP項(xiàng)目，這在現(xiàn)實(shí)中是普遍存在的。三是金融機(jī)構(gòu)的資金。任何一個(gè)大型PPP項(xiàng)目，單靠政府資產(chǎn)和社會(huì)資本的現(xiàn)金是很難完成的，必須靠金融機(jī)構(gòu)的更大體量的資金支持，其支持方式可以是股權(quán)方式、股權(quán)+債權(quán)方式，也可以是純粹的債權(quán)方式。

這樣的項(xiàng)目的傳統(tǒng)做法是進(jìn)行重資產(chǎn)設(shè)計(jì)，三方合作出資成立項(xiàng)目公司，將這些力量整合到項(xiàng)目公司里面以更有效推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施。而馬迎三則建議，上述重資產(chǎn)公司也可以在掌握較大股權(quán)的情況下，通過適度競(jìng)爭(zhēng)，吸引這些力量以技術(shù)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等能力入股，構(gòu)建一個(gè)股權(quán)多元化的輕資產(chǎn)結(jié)構(gòu)公司，從事EPC（工程總承包）模式的工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。

如此一來，重資產(chǎn)的項(xiàng)目公司在獲得特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議賦予的投資收益的同時(shí)，還可通過輕資產(chǎn)公司獲得效率提升部分的額外收益，而那些擁有技術(shù)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等能力優(yōu)勢(shì)的私營(yíng)企業(yè)，也可從中獲得持續(xù)穩(wěn)定的收益，進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)多方協(xié)同發(fā)展的基石。

另外，從現(xiàn)金流來看，馬迎三介紹稱，沒有現(xiàn)金流是個(gè)偽命題，因?yàn)閷?duì)于一個(gè)PPP項(xiàng)目來說，沒有現(xiàn)金流是不可能運(yùn)轉(zhuǎn)起來的。他表示，對(duì)于不能產(chǎn)生現(xiàn)金流的沉淀資產(chǎn)，政府應(yīng)該通過類似金融租賃的方式將存量資產(chǎn)盤活或直接以存量資產(chǎn)作為出資，賦予PPP項(xiàng)目以現(xiàn)金流。

不過他表示，這樣的項(xiàng)目需要政府完善市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制和成本規(guī)制機(jī)制設(shè)計(jì)，讓不同的管理模式在統(tǒng)一的成本規(guī)制下有序運(yùn)行。同時(shí)，政府要將特種協(xié)議納入財(cái)政預(yù)算，對(duì)全部財(cái)政支出預(yù)期要做到透明化。

馬迎三特別提醒，有些項(xiàng)目現(xiàn)金流看起來很充沛，但切分到具體的合作環(huán)節(jié)中，則屬于低現(xiàn)金流，比如污水管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目可從用戶收取總共0.8元左右/噸的污水處理費(fèi)，但即使經(jīng)過復(fù)雜的“現(xiàn)金流再切分”設(shè)計(jì)，切分到污水管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面的費(fèi)用也不宜超過0.2元/噸，這仍屬于低現(xiàn)金流的項(xiàng)目;有些項(xiàng)目甚至沒有現(xiàn)金流，屬于完全的公共服務(wù)。

他認(rèn)為，對(duì)于低現(xiàn)金流或者隱匿現(xiàn)金流項(xiàng)目，首先要做的是讓其現(xiàn)金流顯現(xiàn)出來。他以上述污水管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目為例稱，社會(huì)資本可在財(cái)政部門承諾從污水處理費(fèi)中單列出0.2元/噸的污水管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用后參與該P(yáng)PP項(xiàng)目。